Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 62/15 o odrzuceniu skargi Z.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste postanawia oddalić skargę kasacyjną
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Z. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w swojej skardze strona podniosła, że na mocy umowy notarialnej z dnia 6 października 1998 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Swarzędzu przy ul. S.. Następnie umowa ta na wniosek Gminy Swarzędz została unieważniona wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu, zaś przyczyny unieważnienia umowy były zawinione przez Gminę. Od 2009 r. skarżący żąda ponownego zawarcia umowy o oddanie wspomnianej nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo zwrotu nakładów poniesionych na realizację budowy i pokrycia szkód wynikłych z konieczności przeniesienia działalności gospodarczej. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz nie wykonuje zatem ciążących na nim obowiązków, tj. nie realizuje wymienionej uchwały Rady Miejskiej o oddaniu skarżącemu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odrzucając skargę Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Tym samym wspomniane prawo rzeczowe jest ustanawiane w drodze kontraktu cywilnoprawnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym. Oznacza to, że sprawa zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny. Podobnie należało też, zdaniem Sądu, ocenić żądania skarżącego dotyczące rozliczenia nakładów poczynionych na tę nieruchomość i wypłaty odszkodowania w związku z wygaśnięciem wymienionego prawa rzeczowego. Roszczenia te stanowią bowiem konsekwencję zawarcia umowy z dnia 6 października 1998 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i późniejszego jej unieważnienia. Nie mają one zatem charakteru administracyjnoprawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Z. K., prawidłowo reprezentowany, opierając ją na podstawach określonych w:
1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie,
2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. praz art. 141 § 4 P.p.s.a.
3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł między innymi, iż Sąd odrzucił skargę bez dokonania jakiejkolwiek analizy jej treści i zarzutów, dokonując wręcz zawężenia granic niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) stanowi, iż sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawsze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż żądanie od organu administracji sprzedaży, bądź oddania w wieczyste użytkowanie, nieruchomości w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji, bowiem rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, a zagadnienie to mieści się w materii cywilnoprawnej. Rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawierają bowiem elementu administracyjnego, mającego charakter władczy. Wobec tego organ (w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz) nie mógł rozstrzygnąć wniosku skarżącego o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której orzeka w sposób władczy i jednostronny. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji. Ponadto podkreślić należy, że z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, iż na jego podstawie można żądać (przy spełnieniu określonych warunków) oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej lub innego aktu. Posiadaczom przysługuje zatem roszczenie, które - w razie odmowy zawarcia umowy - może być realizowane poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości.