Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza N. o stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa postanawia oddalić wniosek.
Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z [...] listopada 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza N. o stwierdzenie nieważności decyzji o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa.
W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Wielkopolski wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z [...] września 2016 r. przekazało Wojewodzie W., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosek Burmistrza N. z [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] orzekającej o uznaniu za drogę publiczną drogi przebiegającej przez grunty gospodarstwa M. P. we wsi K. nr [...] (pkt 1), zobowiązującej dokonania pomiaru projektowanej drogi i przygotowania potrzebnej dokumentacji (pkt 2) oraz o wypłaceniu odszkodowania za przejęte grunty na rzecz właściciela gospodarstwa (pkt 3).
Wojewoda wskazał, że organ, który wydał decyzję z 1977 r. - naczelnik miasta i gminy, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), był jednym z terenowych organów administracji państwowej. Stosownie do art. 44 ust. 2 powołanej ustawy naczelnik miasta i gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Następnie, na mocy art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185), mocą której uchylono wskazaną wyżej ustawę, w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego, z wyjątkiem miast liczących powyżej 50 000 mieszkańców oraz będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej, terenowym organem państwowym o właściwości ogólnej był naczelnik miasta lub gminy. W myśl art. 125 ust. 2 tej ustawy naczelnik miasta lub gminy został zaliczony do terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Wojewoda W. wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił, m.in. art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), w myśl którego do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać w szczególności drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami krajowymi. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2 (dotyczącym pozbawienia drogi charakteru drogi państwowej) oraz pozbawienie jej tego charakteru następuje w drodze uchwały. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, zalicza się do dróg gminnych. W myśl art. 7 ust. 2 zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wojewoda uznał, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia kwestionowana decyzja z [...] sierpnia 1977 r. wykazuje podobieństwo do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydawanej obecnie w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a poprzednio na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stosownie zaś do art. 98 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. podział nieruchomości dokonywany jest na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W u.g.n. brak jest przepisu szczególnego wskazującego organ wyższego stopnia w tych sprawach, zaś art. 9a u.g.n. czyni wojewodę organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym - zdaniem Wojewody Wielkopolskiego - do ustalenia organu wyższego stopnia w tej kategorii spraw zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 17 K.p.a. Organem właściwym do załatwienia sprawy jest więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.