1. Tryb orzekania przewidziany w art. 160 Kpa nie może mieć zastosowania w odniesieniu do skutków rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego na zasadzie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
2. Spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej /art. 22 par. 2 Kpa/ mogą dotyczyć tylko spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 par. 1 w związku z art. 216 b par. 3 Kpa odrzucił wniosek Zofii i Ryszarda małżonków O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej w przedmiocie orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K.
Uchwałą nr XIV/92/90 z dnia 21 grudnia 1990 r. Rada Miasta K. ustanowiła na rzecz małżonków O. prawo wieczystego użytkowania 1/16 części działki nr 65 w obrębie K. - S. Wojewoda (...) stwierdził nieważność tej uchwały orzeczeniem nadzorczym z dnia 30 stycznia 1991 r. Wbrew temu orzeczeniu przedstawiciele Zarządu Miasta K. przystąpili do umowy notarialnej w dniu 7 lutego 1991 r. rep. A.I. 2607/91, a małżonkowie O. dokonali stosownych wpłat w łącznej wysokości 37 967 000 zł. Akt notarialny został unieważniony wyrokiem sądu Wojewódzkiego w K. (...), który został utrzymany w mocy przez Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 16 listopada 1993 r.
Przy takim stanie faktycznym sprawy skarżący domagali się od Wojewody (...) i od Zarządu Miasta K. wydania decyzji /orzeczenia/ rozstrzygającej o ich prawie do odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Rady Miasta K. W odpowiedzi na swe żądanie zostali poinformowani przez Wojewodę (...), że w sprawie nie ma zastosowania art. 160 Kpa, ten bowiem dotyczy skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ani uchwały rady gminy, ani stwierdzenie ich nieważności przez organy nadzoru nie są decyzjami administracyjnymi, a zatem żądanie wydania orzeczenia o odszkodowaniu na podstawie art. 160 Kpa nie ma w tej sytuacji prawnego uzasadnienia.
Do wniosku nie dołączono odpowiedzi władz miejskich, z wniosku jednak wynika, że Zarząd Miasta podjął w dniu 25 sierpnia 1994 r. uchwałę nr 626/94 o postawieniu do dyspozycji skarżących kwoty 22 336 026 zł, samej uchwały jednak nie doręczono im. W tych okolicznościach skarżący uważają, że mają podstawy domagać się rozstrzygnięcia, który z organów: organ samorządu terytorialnego czy organ administracji rządowej ma ostatecznie rozstrzygnąć ich wniosek dotyczący orzeczenia o odszkodowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ustawą z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464/ znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./, zamieszczając tekst jednolity po nowelizacji tej ustawy w Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127. W wyniku tej nowelizacji, poczynając od dnia 5 grudnia 1990 r., wyłączony został administracyjnoprawny tryb ustanawiania kandydatów na wieczystych użytkowników i wprowadzono, z pewnymi wyjątkami, jednolity tryb przetargowy regulowany przepisami kodeksu cywilnego. Oznacza to w konsekwencji, że wszelkie roszczenia wzajemne z tytułu prawa użytkowania wieczystego zostały poddane reżimowi prawa cywilnego. Oznacza to także, iż - co do zasady w trybie art. 160 Kpa nie może orzekać w tych sprawach o jakichkolwiek odszkodowaniach /z wyjątkiem nie mającym znaczenia w sprawie niniejszej/.
Tryb orzekania przewidziany w art. 160 Kpa nie może mieć zastosowania także w odniesieniu do skutków rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego na zasadzie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchwała organu samorządu terytorialnego, a nie decyzja administracyjna. Może się oczywiście zdarzyć, że rada gminy podejmie uchwałę mającą charakter decyzji administracyjnej, w takim jednak wypadku przedmiotem kontroli organu nadzoru jest uchwała jako wyraz woli organu kolegialnego, a nie decyzja administracyjna jako akt administracyjny. Generalnie zresztą ustawodawca nie wyposażył rad gmin w prawo wydawania decyzji administracyjnych /nawet jako uchwał/, co oznacza, że każda uchwała rady gminy mająca charakter decyzji administracyjnej jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności.
Fakt, że czynność organu nadzoru określono pojęciem "orzeka o nieważności", przy czym w sprawach uregulowanych w art. 91 ustawy samorządowej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5/, nie oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Nie oznacza to także, że do rozstrzygnięć nadzorczych może mieć zastosowanie art. 160 Kpa. Artykuł 160 par. 1 Kpa jednoznacznie wiąże roszczenie o odszkodowanie tylko z dwiema decyzjami: albo z taką, której nieważność stwierdzono, albo z taką, która nieważność stwierdziła. Z żadnym z takich aktów nie mamy do czynienia przy orzekaniu rozstrzygnięciem nadzorczym o nieważności uchwały organu gminy.
W związku z tym, że spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej /art. 22 par. 2 Kpa/ mogą dotyczyć tylko spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów i rozstrzyganych w drodze administracyjnych /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie występuje spór o właściwość, sprawa ta bowiem nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 204 par. 1 w związku z art. 216b par. 3 Kpa.