Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. O.-D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1960/06 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. O.-D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postanawia: oddalić zażalenie NSA/post.1 - postanowienie "ogólne" 6
J. O.-D. wniosła w dniu 18 września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z dnia 21 marca 2006 r., uchylającą wcześniejszą decyzję z dnia 21 listopada 2004 r. i odmawiającą, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przyznania J. O.-D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Razem ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzając, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. W ocenie Sądu I instancji decyzja, którą odmówiono skarżącej płatności bezpośrednich, jako rozstrzygnięcie odmowne, nie podlega wykonaniu, tym samym wniosek o wstrzymanie tego typu decyzji Sąd uznał za bezzasadny.
Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja, której dotyczy wniosek odnosi się do sporu o dopłaty za rok 2004, a więc dopłat, które zostały już wcześniej jej przyznane. Zaskarżona decyzja z dnia 30 sierpnia 2006 r. skutkuje uchyleniem wcześniejszej decyzji z dnia 21 listopada 2004 r. przyznającej świadczenie, stąd też nowej decyzji i wywoływanych przez nią skutków nie można oceniać w oderwaniu od wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, stąd jej zdaniem, taki rodzaj zarzucanej wadliwości winien skutkować wstrzymaniem wykonania aktu, zanim co do zarzutów odnoszących się do jego bezprawności nie wypowie się sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykonanie aktu administracyjnego może dotyczyć jedynie aktów zobowiązujących, aktów ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, czy też aktów, na podstawie których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295-296).
Przedmiotem kontrowersji pozostaje wykonalność aktów o charakterze deklaratoryjnym oraz decyzji odmownych. W stosunku do tych ostatnich, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akceptacją spotkał się pogląd kwestionujący możliwość domagania się ich wstrzymania (por. postanowienie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt OZ 273/04). Również w piśmiennictwie przeważa stanowisko, iż co do zasady, decyzje odmowne nie mają cech wykonalności, niemniej jednak, część autorów pewnym ich rodzajom zdaje się przyznawać taką cechę, polegającą na zawieszeniu skutku prawnego decyzji (por. E. Łętowska: Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 maja 2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000, nr 11, poz. 164; Z. Kmieciak: Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, nr 5, s. 27).