Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VI SO/Wa 2/11 oddalające wniosek o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny za nieprzekazanie skargi w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek B. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny za nieprzekazanie skargi w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. B. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.), wskazując, że za pośrednictwem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę datowaną na dzień 16 września 2010 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, której organ nie przekazał w terminie 30 dni do Sądu, czym naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto B. K. wniósł o spowodowanie przekazania przez Naczelną Radę Adwokacką powyższej skargi do Sądu.
Następnie WSA w W. zauważył, że w Sądzie tym zawisła sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 2377/10 ze skargi B. K. z dnia 16 września 2010 r. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z akt sądowych tej sprawy, Sąd I instancji wywiódł, że skarga została nadana do Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu 16 września 2010 r., a organ przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 19 listopada 2010 r.
Biorąc pod uwagę powyższe WSA w W. uznał, że z uwagi na przekazanie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wymaganych dokumentów do Sądu, nałożenie na organ grzywny, w celu wymuszenia wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest zbędne. Okoliczność zaś, że opóźnienie w przekazaniu do sądu skargi wraz z pozostałymi dokumentami jest nieznaczne, w ocenie Sądu, powoduje, że odpadła również przesłanka do nałożenia na organ grzywny jako sankcji za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie B. K. wniósł o jego zmianę poprzez uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: błędną wykładnię art. 55 p.p.s.a., przez rażąco błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz odebranie mu praw obywatelskich z art. 30-86 Konstytucji, a w szczególności prawa do sądu z art. 45 w zw. z art. 7, art. 8, art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 p.p.s.a.). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I GPS 3/09 (opubl. w ONSAiWSA 2010/1/2), grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed powiadomieniem sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może np. oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (np. post. NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.