Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Wojewoda Dolnośląski zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadniając podniesiony zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje sytuacji, w której zapada rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały zatwierdzającej przepisy porządkowe wydane przez organ wykonawczy gminy. Opisanej sytuacji nie można również utożsamiać z dyspozycją art. 41 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia, rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. W przypadku zatem braku faktu odmowy zatwierdzenia nie istnieją żadne podstawy prawne, aby przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w tym zakresie wywołuje takie same skutki prawne jak przewidziana przez art. 41 ust. 4 instytucja odmowy. W ocenie skarżącego istnieje w tym zakresie luka prawna, która może zostać usunięta jedynie poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.
Wskazując na powyższe Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy O. wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy problemu funkcjonowania w obrocie prawnym i tym samym możliwości zaskarżenia w trybie nadzorczym zarządzenia Wójta Gminy O. wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 powołanej ustawy w sytuacji, w sytuacji, gdy na mocy zarządzenia zastępczego Wojewody Dolnośląskiego została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy O. zatwierdzającej powyższe zarządzenie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji wprost odnoszącej się do sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem w drodze wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, ustalić jakie skutki prawne wywołuje stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe wójta. Konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skutkiem ex tunc - art. 91 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) - jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego. Brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie zarządzenia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie porządkowe traci moc z chwilą odmowy zatwierdzenia albo nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Utrata mocy wymaga jednak jeszcze określenia przez radę gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej powinno zatem skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. W aktach sprawy brak jest informacji, by do takiego określenia terminu doszło, nie wskazuje na ten fakt żadna ze stron. W sytuacji, gdy nie wiadomo z jaką datą (w jakim terminie) wskazane zarządzenie utraciło moc, a obowiązując mogło wywoływać skutki prawne co najmniej do daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zatwierdzającej to zarządzenie, nie można uznać, by skarga Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. była niedopuszczalna (z innych przyczyn - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniem nałożono na jego adresatów wiele obowiązków zagrożonych sankcjami. Takie akty muszą być dookreślone, nie mogą zatem rodzić wątpliwości także co do czasu ich obowiązywania. Niedookreśloność aktów normatywnych narusza zasadę dobrej legislacji i zasadę pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych, które w dacie zaskarżenia już nie obowiązywały, ale skutki prawne wywołały. Ustawowa sankcja utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego połączona została z wymogiem określenia terminu utraty tej mocy. Nieokreślenie tego terminu potwierdza zasadność zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej tezę o niedopuszczalności skargi organu nadzoru mającej na celu jednoznaczne wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, z obrotu prawnego zarządzenia porządkowego Wójta Gminy O.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wynika to z faktu, że art. 203 i art. 204 powołanej ustawy nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).