Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Miast i Gmin [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 118/12 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 118/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na Statut Związku Miast i Gmin [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet za udział w pracach organów Związku - stwierdził nieważność § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (pkt I), oraz orzekł, że zaskarżony Statut w części, o której mowa w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu (pkt II).
Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Zachodniopomorski w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowienie § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin [...] (Dz. Urz. Wojew. Koszalińskiego z dnia 22 czerwca 1992 r. Nr 10, poz. 74 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu Statutu organ nadzoru zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g., poprzez przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku podczas, gdy wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniają do traktowania członków zgromadzenia i zarządu jako radnych gminy, a tylko tym osobom (radnym gminy) przysługuje, w świetle przepisów powołanej ustawy, prawo do ustalania wysokości i wypłacania diet za udział w pracach organu stanowiącego gminy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na postawie § 11 pkt 10 Statutu - Zgromadzeniu Związku przyznana została bez podstawy prawnej kompetencja do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku. Zarówno w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisach obowiązującej w dacie opublikowania Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - nie istnieje (i nie istniał) przepis prawa, uprawniający do uregulowania w statucie związku międzygminnego kwestii, związanej z wypłatą członkom organów związku diet - poprzez przyznanie organowi stanowiącemu związku uprawnienia do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów związku.
W odpowiedzi na skargę Związek Miast i Gmin [...] podniósł wątpliwość, czy to organy Związku są stroną postępowania, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Składając skargę, Wojewoda powołał się na stosowne przepisy dotyczące nadzoru nad organami samorządu gminnego. Dotyczą one stwierdzenia nieważności uchwały i zarządzenia wójta. Statut związku międzygminnego nie jest uchwalany, ani zmieniany przez Zgromadzenie Związku. Zgromadzenie Związku jest jedynie uprawnione do formułowania propozycji (projektu) zmian statutu. Statut związku komunalnego jest uchwalany przez rady gmin i miast wchodzących w poczet członków związku. Wynika to wprost z art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g. Uchwała o utworzeniu związku nie reguluje ustanawiania statutu, dlatego też uczestnicy związku powinni uzgodnić treść zmian statutu, a następnie rady gmin powinny podjąć uchwały o przyjęciu w takiej samej wersji zmian statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rad gmin (art. 67 ust. 1). W ocenie Związku powyższe może prowadzić do wniosku, iż stroną postępowania powinien być organ (właściwa rada) gminy lub miasta, który podjął uchwałę dotyczącą przyjęcia statutu a przedmiotem zaskarżenia powinna być ta uchwała. Zakwestionowanie jedynie przepisu Statutu Związku prowadzi w razie uznania argumentacji Wojewody do sytuacji, gdy unieważniony zostanie przepis Statutu, podczas gdy uchwały gmin, które go ustanowiły pozostaną w obrocie prawnym. Sam Statut nie jest wprowadzony uchwałą organów Związku. Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz.1307), Rady gmin tworzących związek międzygminny, zwany dalej "związkiem", zgłaszają jego utworzenie do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku. Do zgłoszenia, dołącza się uchwały rad gmin o przyjęciu statutu. W tym samym trybie dokonuje się jego zmian. Oznacza to, że to rady gmin nie zaś związek przekazują dokumentację konieczną do rejestracji związku i zmian w statucie. Związek nie ma nawet kompetencji do dokonywania czynności technicznych związanych z rejestracją związku i zmian w statucie. Wskazując na treść art. 54 p.p.s.a. Związek podniósł, że możliwe jest przyjęcie, iż Wojewoda powinien skargę złożyć w jednostkach samorządu terytorialnego, które podjęły uchwały o przyjęciu statutu o treści, którą organ nadzoru kwestionuje. Zatwierdzenie statutu związku przez rady jednostek samorządu terytorialnego nie można bowiem uznać za działanie samego związku. Uznanie argumentacji Związku może być podstawą do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.