Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2236/12 o odrzuceniu skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wodynie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2236/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wodynie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu.
Sądu I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał, iż zaskarżona uchwała nie ma cech aktu prawa miejscowego, gdyż ustanawiając wysokość dobrowolnej opłaty za przyłączenie się do sieci wodociągowej, nie formułuje wobec generalnie określonego kręgu adresatów żadnych obowiązków czy praw. Sąd stwierdził, iż uchwała taka nie ma w ogóle charakteru administracyjnoprawnego lecz cywilnoprawny.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Okręgowy w Siedlcach. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Wodynie nie jest aktem prawa miejscowego i należy do zakresu stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie nie podlega kognicji sądów administracyjnych i w konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony akt posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Podniesiono, iż zaskarżona uchwała kierowana była do generalnie określonego kręgu adresatów - a mianowicie do wszystkich mieszkańców Gminy, którzy wyrażali wolę przyłączenia się do wodociągu wiejskiego, a więc do podmiotów znajdujących się poza sferą administracji publicznej, jednocześnie bliżej nieokreślonych. Fakt, iż uchwała dotyczyła konkretnej inwestycji nie zmienia sam przez się charakteru tej uchwały, a jedynie konkretyzuje jej przedmiot (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 673/11). Podkreślono, iż na mocy uchwały zawierano wiele umów z mieszkańcami Gminy Wodynie, co czyni akt powtarzalnym i mającym zastosowanie niejednorazowe. Nadto zaskarżony akt Rady Gminy Wodynie w § 1 nakładał na ten generalnie określony krąg adresatów obowiązek uiszczenia na rzecz Gminy kwoty 1500 zł. Zdaniem Prokuratora Okręgowego już sam fakt odgórnego ustalenia takiej opłaty budzi poważne wątpliwości co do jej "dobrowolności", skoro opłatę musiał wnieść każdy, kto chciał się przyłączyć do sieci. Tak ustalona opłata faktycznie jest przymusową partycypacją w budowie wodociągu, choć nie jest opłatą przymusową w sensie prawnym. Podkreślono również, że wprowadzenie obowiązku zawarcia umowy cywilnoprawnej nie wpływa na charakter tej opłaty jako świadczenia o charakterze cywilnoprawnym, swoistej darowizny, opłata miała bowiem wszelkie cechy świadczenia przymusowego, płatnego na rzecz podmiotu nie równorzędnego, ale dysponującego wobec obywatela władztwem administracyjnym. Cywilnoprawny charakter umowy ma zaś miejsce tylko wówczas, gdy zostaje ona zawarta pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z pełnej swobody kontraktowej.