Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 988/07 odrzucającego skargę Z. S. na rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 988/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, popierając stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06 oraz z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, odrzucił skargę Z. S. na rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...], nr [...], wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że wezwanie z dnia [...] października 2007 r. było drugim wezwaniem, jakie skarżący skierował do Wojewody M., tymczasem skuteczna może być tylko skarga wniesiona w terminie liczonym od pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze kasacyjnej Z. S. od tego postanowienia zarzucono naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisu art. 58 § 5 p.p.s.a. przez jego zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy, jako podstawa dla odrzucenia skargi oraz naruszenie przepisu art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. Nr 80, poz. 872) poprzez błędną jego wykładnię, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 p.p.s.a.), wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, stanowiącym lex specialis wobec przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie było uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2007 r. jest drugim wezwaniem, jakie zostało skierowane do Wojewody M. w związku z jego rozporządzeniem nr [...]. Na pierwsze wezwanie organ odpowiedział pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., a skarga wniesiona do sądu administracyjnego została odrzucona postanowieniem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 551/07. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie słusznie odrzucił kolejną skargę na rozporządzenie Wojewody M. nr [...] z dnia [...] uznając, że termin do jej wniesienia należy liczyć od momentu skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, przywołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ugruntowane stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 wydanym na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz następnie powtórzone w obecnie obowiązującym stanie prawnym - w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli, prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Zasadnie Sąd zauważył, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest surogatem środka odwoławczego i nie ma podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Powyższy pogląd dotyczący wezwania do usunięcia naruszenia przyjęty wprawdzie został przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie zachodzą przyczyny do zajęcia odmiennego stanowiska w przypadku przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, nie odbiegającego treścią ani celem od przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji powołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie prowadzącą do odrzucenia skargi są niezasadne. Nie można uznać, że jedyną przesłanką uniemożliwiającą wniesienie skargi do sądu jest okoliczność wskazana w art. 44 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, prowadziłoby to do wyłączenia możliwości odrzucenia skargi z przyczyn formalnych - takim zaś jest wniesienie skargi z uchybieniem terminu. Przepis art. 44 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie (podobnie jak przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), z uwagi na konstrukcję przepisu art. 44 ust. 1 ("każdy (..) może - po bezskutecznym wezwaniu organu (..) do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego") konkretyzuje jedynie, że nie ma możliwości wielokrotnego zaskarżania tego samego aktu, nie wpływa natomiast na rozumienie samego pojęcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest surogatem środka odwoławczego, organ może bowiem wezwanie takie uwzględnić. Z uwagi na to, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu aktu nie mającego charakteru aktu indywidualnego (podlegającego doręczeniu), termin do zaskarżenia zależny jest od skierowania wezwania do usunięcia naruszenia (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Gdyby uznać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być czynnością wielokrotną, regulacja art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. straciłaby sens. Możliwe byłoby wówczas, po odrzuceniu skargi z powodu uchybienia terminu, ponowne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i złożenie kolejnej skargi - w określonym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. terminie. Taka zaś sytuacja prowadziłaby do niedopuszczalnego uprzywilejowania w przypadku wnoszenia skargi, poprzedzanej wezwaniem.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.