Dnia 11 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy O. z dnia 5 lipca 2016 r. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy O. a Starostą C. przez wskazanie organu właściwego do zatwierdzenia statutu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w miejscowości O. postanawia: wskazać Starostę C. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy
S.do Z.W.G. w O. w piśmie z 18 maja 2016 r. zwróciła się do Starosty Częstochowskiego o zatwierdzenie w formie decyzji tekstu jednolitego statutu Spółki.
Starosta Częstochowski, w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wymienione pismo do załatwienia według właściwości Wójtowi Gminy Olsztyn. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zawiera sprzeczność w kwestii organu właściwego do zatwierdzenia statutu, a czynności tej na podstawie art. 25 wymienionej ustawy winien dokonać Wójt Gminy Olsztyn.
W związku z zaistniałą sytuacją Wójt Gminy Olsztyn wystąpił do Kolegium o rozstrzygnięcie zaistniałego negatywnego sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Olsztyn a Starostą Częstochowskim.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku wyjaśniając, iż pozostające w sporze organy nie posiadają na gruncie omawianej ustawy wspólnego organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty jest wojewoda, natomiast w stosunku do Wójta Gminy Olsztyn organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji Kolegium uznało, że w oparciu o treść art. 22 § 1 pkt. 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania zaistniałego między Wójtem Gminy Olsztyn a Starostą Częstochowskim sporu o właściwość jest sąd administracyjny.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Starosta Częstochowski wniósł o wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia Statutu S. do Z.W.G. w O. jest Wójt Gminy Olsztyn.
Zdaniem Starosty zmiana ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opublikowana w Dz.U. z 2015 r. poz. 1276 wprowadza sprzeczność (niejasność) w kwestii organu właściwego do zatwierdzenia statutu wspólnoty gruntowej. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703 dalej: ustawa) statut spółki i jego zmiany zatwierdza Starosta w drodze decyzji. Z kolei w art. 25 wymienionej ustawy jako organ właściwy do zatwierdzenia statutu wskazuje się wójta gminy. Z uzasadnienia do nowelizacji ustawy wynika, że organem w tych sprawach pozostaje wójt, a jedynie doprecyzowano formę zatwierdzenia statutu i zmian do niego poprzez wydanie decyzji. Również z opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z dnia 15 lipca 2015 roku (druk 995) wynika, że nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadza "doprecyzowanie, że zatwierdzenie statutu spółki odbywa się w trybie decyzji administracyjnej", natomiast nie ma wzmianki o zmianie organu właściwego do zatwierdzenia statutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Poprzez spór o właściwość należy rozumieć sytuację gdy dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy - spór pozytywny lub gdy każdy z tych organów uznaje, że nie jest właściwy w danej sprawie - spór negatywny. Spór kompetencyjny dotyczy zawsze określonej sprawy administracyjnej. Aby w danej sytuacji móc mówić o powstaniu sporu pomiędzy dwoma organami, musi istnieć materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OW 75/06; z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 98/09).