Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Wiesław Morys (sprawozdawca) Izabella Kulig-Maciszewska (współsprawozdawca) Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.?" podjął następującą uchwałę: Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej:
"Czy zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.?".
W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, iż ma on na celu wyjaśnienie wątpliwości, jakie pojawiły się w orzecznictwie w toku rozpoznawania skarg na działanie organów administracji publicznej w zakresie wykonywania przez nie ustawowego obowiązku zarządzania ruchem na drogach publicznych, określonego w art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Problem sprowadza się do kwalifikacji aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych, co w konsekwencji przesądza o sposobie jego zaskarżenia.
Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 4 - 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organami zarządzającymi ruchem są odpowiednio: na drogach wojewódzkich marszałek województwa, na drogach powiatowych i gminnych starosta, na drogach położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, prezydent miasta. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy Minister Infrastruktury wydał przywołane wyżej rozporządzenie, w którym w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a-d określił, iż działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu. Działania te wykonują odpowiednio: organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej, dokonuje poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu organ zarządzający ruchem (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), który czyni to na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wykazała różną praktykę w zakresie kwalifikowania aktu dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, czego konsekwencją jest odmienny sposób, terminy i tryby jego zaskarżania. Stosownie do brzmienia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Taki tryb obowiązywałby wówczas, gdyby zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego należały do kategorii innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku zaliczenia go do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), zaskarżenie miałoby oparcie w przepisach ustaw samorządowych. Według przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do terminu wniesienia skargi w trybie tego przepisu zastosowanie ma art. 53 § 2 P.p.s.a., który przewiduje trzydziestodniowy termin liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odpowiednio, tryb zaskarżania aktów organów samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).