Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Ewa Dzbeńska (sprawozdawca) Joanna Runge-Lissowska (współsprawozdawca) Barbara Adamiak Wojciech Mazur Marek Stojanowski Maria Wiśniewska Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Prokurator Generalny, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?"
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na niejednolicie rozstrzyganą w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji gdy podmioty te nie legitymują się tytułem własności do tej nieruchomości. Kontrowersje związane z tą problematyką wynikają, w ocenie Prokuratora Generalnego, m.in. z tego, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wśród przesłanek zwrotu nieruchomości pomija konieczność dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w chwili składania wniosku o zwrot.
Prokurator Generalny zauważył, że wcześniej ukształtował się pogląd, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa albo gmina może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2061/01 (LEX nr 137817), gdzie wywiedziono, iż z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Temu uprawnieniu poprzedniego właściciela odpowiada obowiązek zwrotu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Skarb Państwa lub gminę. Mimo cywilnoprawnego charakteru - chodzi o przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela - uprawnienie do żądania zwrotu może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma skutek konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas bowiem może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu.