Wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/.
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA/Wr 472/96 ze skargi Zarządu Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 29 marca 1996 r. w przedmiocie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w S., po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 czerwca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy wojewoda jako organ nadzoru może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły podstawowej wyłącznie z powodu naruszenia przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę z winy pracownika?
podjął następującą uchwałę:
Zarząd Gminy P. uchwałą nr 65/96 z dnia 26 lutego 1996 r., podjętą na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, odwołał Andrzeja G. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. bez wypowiedzenia z powodu rażącego naruszenia obowiązków dyrektora.
Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 1996 r. stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu podał, że uchwała rażąco naruszyła art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1994 r. SA/Wr 1489/94 /ONSA 1995 Nr 3 poz. 129/, stwierdził, że zarząd gminy, realizując swe uprawnienia wynikające z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, powinien się kierować przesłankami określonymi w art. 52 kodeksu pracy. Powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 par. 1 Kp, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania w rozumieniu art. 70 par. 1 Kp, z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności, w których odwołano dyrektora Andrzeja G., nie stanowią dostatecznych podstaw do odwołania.
Zarząd Gminy P., zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagał się stwierdzenia jego nieważności. Zarzucił, że unieważniona uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły dotyczy stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania. W myśl art. 69 Kp do stosunków pracy z powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę. Wszelkie spory wynikające z umów o pracę są rozstrzygane przez sądy pracy. Również z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./ wynika, że niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy sprawy ze stosunku pracy nauczycieli rozpoznaje sąd pracy. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 lutego 1993 r. I PZP 71/92 /OSNIC 1993, nr 9 poz. 144/.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwości organu nadzorczego w sprawie dotyczącej odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /OTK 1994 poz. 46/. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż tego rodzaju uchwała zarządu gminy podlega na ogólnych zasadach nadzorowi uregulowanemu w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie stoi temu na przeszkodzie możliwość kwestionowania uchwały o zwolnieniu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Oba te rodzaje kontroli nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znalazło później potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 27 września 1994 r. SA/Wr 1489/94 i z dnia 9 maja 1995 r. SA/Rz 900/94 oraz SA/Rz 901/94 nie zakwestionowano legitymacji wojewody do ingerencji nadzorczej w sprawach dotyczących uchwał zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły. Przy rozpoznawaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu powziął wątpliwości prawne, które znalazły wyraz w wystąpieniu do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanym w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu wystąpienia Sąd powołał się na rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii kognicji sądów w sprawach uchwał o powołaniu lub odwołaniu dyrektorów szkół i dyrektorów innych jednostek organizacyjnych gminy. Przytoczył też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony we wspomnianej uchwale z dnia 27 września 1994 r. Nie wypowiadając własnej opinii w tej sprawie, sugerował, iż dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie może mieć art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, który jednoznacznie wyłączył właściwość sądu administracyjnego w sprawach należących do właściwości innych sądów. Zdaniem sądu, uchwała zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły ma dwoisty charakter: powoduje rozwiązanie stosunku pracy i jest również aktem administracyjnym podejmowanym w trybie i na zasadach ustawy o samorządzie terytorialnym oraz przepisów statutowych gminy, a także przepisów o systemie oświaty. Mogłoby to uzasadniać poddanie jej nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, i właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w ograniczonym zakresie, to jest tylko w sferze przepisów prawa administracyjnego: ustawy o samorządzie terytorialnym, przepisów statutowych gminy oraz przepisów szczególnych.