Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 37/15 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 37/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej u.o.p.l.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016 (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 881 ze zm.). Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały.
Uchwałę tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się stwierdzenia nieważności:
- § 20 ust. 4 tabela nr 12 załącznika do uchwały w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP;
- § 21 ust. 1 i ust. 5 oraz § 22 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 załącznika do uchwały w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 7 ust. 2 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu stwierdzono, że art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. upoważnia radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Analiza treści załącznika do uchwały wskazuje, że postanowienia § 20 ust. 4 tabela nr 12 uchwały określające czynniki obniżające i podwyższające stawkę czynszu nie realizują w pełni dyspozycji art. 7 u.o.p.l. Zgodnie z tym przepisem w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1. położenia budynku; 2. położenia lokalu w budynku; 3. wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4. ogólnego stanu technicznego budynku. Spośród wymienionych czynników uchwała uwzględnia jedynie dotyczący stanu technicznego budynku, wyróżniając przy tym wyłącznie lokale położone w budynkach przeznaczonych do wykwaterowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zostały natomiast uwzględnione stany pośrednie, między budynkami będącymi w stanie dobrym i wymagającymi generalnego remontu może istnieć wiele innych sytuacji pośrednich, co nie zostało w uchwale uwzględnione. Posłużenie się kryterium daty wybudowania budynku i daty przeprowadzenia remontu nie jest miarodajne, gdyż nie pozwala na rzetelną ocenę aktualnego stanu technicznego budynku i nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. II SA/Sz 840/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 410/10). Dla ustalenia stanu technicznego budynków niezbędna jest indywidualna ich ocena, dokonywana zwykle systematycznie w trakcie kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków. Stan zasobu mieszkaniowego Gminy został opisany w rozdziale V załącznika do uchwały, zawierającym analizę potrzeb oraz plan remontów mieszkaniowego zasobu Gminy wynikające ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. Jak wynika z § 5 ust. 6 załącznika do uchwały, 62 % budynków tworzących mieszkaniowy zasób gminy wybudowane zostało przed 1945 rokiem, 30 % w latach 1945-1970, a tylko 8% budynków wzniesionych zostało po 1970 roku. Wyeksploatowane zasoby mieszkaniowe charakteryzuje niski standard wyposażenia, około 70% zasobów mieszkaniowych wymaga remontów o różnym zakresie rzeczowym. Skoro budynki znajdują się w zróżnicowanym stanie technicznym, powinien on zostać uwzględniony poprzez zróżnicowanie stawki czynszu za lokale znajdujące się w budynkach wymagających remontów. W uchwale Gmina całkowicie pominęła fakt, że znaczna część zasobu mieszkaniowego nie znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i wymaga remontów. W konsekwencji przyjęte w uchwale czynniki obniżające / podwyższające stawkę czynszu ze względu na ogólny stan techniczny budynku uwzględniają ten stan w sposób cząstkowy i nie umożliwiają powiązania stawki czynszu z realnym stanem technicznym budynku, co narusza art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l.