Sygn. akt I OSK165//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II SA/Gl 479/07 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu. 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 479/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców oraz wyrażenia przez Radę Miasta zgody na stosowanie przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych (...) była kolejno zmieniana uchwałami: nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...].
Uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] w jej pierwotnym brzmieniu Wojewoda Ś. zaskarżył, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, § 6 ust 6, § 7 i § 8 tej uchwały (w wyroku Sądu I instancji jak i w pismach wadliwie powołano ustępy w paragrafach jako punkty - "pkt"). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że regulacje zawarte w § 5 ust. 1, § 5 ust. 4, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały zawierają niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. odpowiednio: art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 2, art. 109 ust. 1 oraz art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wskazał ponadto, iż ustalenia § 6 ust. 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały dotyczące bonifikaty oraz rozliczenia kaucji są niezgodne z art. 68 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) a także z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Rady Miasta, zakwestionowane postanowienia uchwały nie są ani sprzeczne, ani modyfikujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Zakwestionowano także wskazanie przez Wojewodę Rady Miasta M. jako strony przeciwnej, zamiast Gminy M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. o nieważności § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko Wojewody Ś., że naruszenie prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego, a taki charakter Rada Miasta nadała zaskarżonej uchwale, stanowią zarówno przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych, czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Sytuacja taka prowadzi do dualizmu prawnego, co narusza zasadę spójności i hierarchiczności systemu prawa; te same regulacje nie mogą bowiem znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej. Jak zaznaczył Sąd I instancji, uchwałę podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy gminy w zakresie zarządu mieniem gminy. Zasady zaś gospodarowania nieruchomościami gminnymi reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Powyższe - jak wskazał Sąd I instancji - oznacza, że Rada Miasta M. ustalając zasady sprzedaży lokali powinna wziąć pod uwagę, jakie kwestie w powyższej materii zostały już uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi. Tymczasem w § 5 ust. 1 kontrolowanej uchwały dotyczącym ceny lokalu dokonano modyfikacji art. 67 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wyczerpująco regulują zasady ustalania cen nieruchomości. Z kolei, jak zauważył Sąd I instancji, § 5 ust. 4 uchwały regulujący skutki rezygnacji z wykupu przez najemcę, który złożył wniosek o wykup lokalu mieszkalnego w okresie obowiązywania tej uchwały, stanowi modyfikację art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Sąd wskazał także, iż w § 7 uchwały ustalającym zasady zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości lub wykorzystania na cele inne niż uzasadniające udzielenie bonifikaty, powtórzono i zmodyfikowano art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że identycznego naruszenia prawa Rada Miasta dopuściła się ustaleniami § 8 uchwały dotyczącymi prawa pierwokupu, które regulowane jest przepisami rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji, § 4 uchwały określający warunki, jakie musi spełniać najemca ubiegający się o sprzedaż lokalu mieszkalnego, stanowi powtórzenie uregulowania tej kwestii w art. 34 powoływanej ustawy. Ponadto w zakresie uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się ustalenia dotyczące bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także kwestie dotyczące rozliczenia kaucji mieszkaniowej. Zasady udzielania bonifikaty reguluje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu, bonifikaty udziela prezydent miasta, po uzyskaniu zgody rady miasta. Z brzmienia art. 68 ust. 1 wynika więc uprawnienie do wyrażenia zgody na bonifikatę dla określonego, indywidualnego nabywcy. Wyklucza to podjęcie w tym zakresie przez radę miasta aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Tymczasem będąca przedmiotem skargi uchwała w § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz w części § 4 zawiera ustalenia dotyczące bonifikaty udzielanej przy sprzedaży lokali mieszkalnych. W § 6 ust. 1 Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikaty w wysokości 95 % ceny lokalu mieszkalnego od ceny określonej w sposób podany w § 5 ust. 1 uchwały. Ustalenia zawarte w § 6 ust. 1 i nast. uchwały dotyczące bonifikaty stanowią więc, w ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego. W odniesieniu do postanowień § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały Sąd I instancji wskazał, że kwestie dotyczące kaucji mieszkaniowej regulują przepisy art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Ustalenie w § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały, że kaucja jest zawarta w udzielonej bonifikacie i nie podlega zwrotowi do wysokości tej bonifikaty, a także iż sprzedaż z bonifikatą uzależniona jest od zrzeczenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji, jest sprzeczne z art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jak również z art. 7 Konstytucji RP. Przy tym żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej i zasad jej rozliczania. Podobnie, jeśli chodzi o zapis "koszty wyceny ponosi najemca" zawarty w § 5 ust. 2 uchwały, Sąd I instancji nie znalazł podstawy prawnej dla takiej regulacji w przepisie prawa miejscowego. Sąd zauważył ponadto, że nadanie zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego na skutek jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z [...] r. Nr [...], poz. [...], przesądziło o tym, iż upływ jednego roku od dnia jej podjęcia, nie stanowi przewidzianej art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przeszkody w stwierdzeniu nieważności sprzecznych z prawem jej postanowień.