Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy nr XXXV/157/2012 z 28 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy, Wojewoda zarzucił podjęcie § 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm.), pkt IX załącznika uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zgodnie z którym, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego stanowią o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że "Rada ustalając stawki opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w pkt IX załącznika uchwały postanowiła objąć opłatą jednorazowy wjazd na cmentarz, niezwiązany z pierwszorazowym postanowieniem nagrobka, pojazdem: a) osobowym (nie dotyczy pojazdów oznakowanych), b) innym niż wymienione w pkt a (nie dotyczy pojazdów administratora oraz pojazdów świadczących usługę na jego rzecz)".
Dodatkowo wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Głuszycy wyjaśnił, iż intencją Rady przy ustaleniu opłat zawartych w pkt IX załącznika uchwały było objęcie tymi opłatami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Wskazując istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej Wojewoda przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i wskazał, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest świadczenie usług.
Wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ceny i opłaty, o których jest mowa w tym przepisie, mogą być ustalane, po pierwsze, za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej", po drugie za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Organ nadzoru wywodził, że obiektem takim jest cmentarz komunalny, gdyż zapewnianie przez gminę korzystania z cmentarzy publicznych jest zadaniem własnym zmierzającym do bieżącego i nieprzerwanego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zdaniem organu nadzoru, ustalenie przez Radę Miejską w ramach opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego opłaty za wjazd samochodem dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi naruszenie przepisu ustawy i nie mieści się w ramach kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. Opłaty te nie stanowią bowiem realizacji celu, jakim jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Potrzebami takimi nie dysponują podmioty gospodarcze, które na terenie cmentarza komunalnego wykonują działalność gospodarczą. Teren cmentarza komunalnego jest w tym przypadku jedynie miejscem realizacji umowy zawartej z tymi podmiotami, a więc miejscem wykonania usługi o charakterze komercyjnym. Rada Miejska nie jest upoważniona do uregulowania w drodze podjętej przez siebie uchwały kwestii wysokości opłat za udostępnienie terenu cmentarza w celu realizacji przyjętej przez te podmioty usługi. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że regulacja art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającego do określenia w drodze uchwały Rady Miejskiej ogólnych zasad zarządu mieniem gminy, nie stanowi podstawy do określenia stawek opłat w zakwestionowanym zakresie. W opinii organu realizacja przyznanej w tym przepisie kompetencji może przybrać formę ogólnych wytycznych dla organu wykonawczego, jakimi powinien kierować się, dokonując czynności zarządu, a zasady zarządu mieniem gminy nie mogą być kierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie mogą także wprowadzać sztywnych stawek opłat za konkretne czynności z zakresu zarządu mieniem (w tym przypadku udzielenie pozwolenia na dokonywanie określonych czynności na terenie cmentarza komunalnego). Wojewoda przywołał treść art. 30.ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że wprowadzenie w sposób wiążący jako zasady zarządu mieniem stawek opłat za korzystanie z tego mienia naruszałoby podział kompetencji pomiędzy organy gminy, a ponadto wykraczałoby poza przyznane Radzie uprawnienie także w ten sposób, że ustalałaby treść przyszłych umów zawieranych z podmiotami korzystającymi z mienia. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że regulacja art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter regulacji szczególnej w odniesieniu do normy zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i pozwala na ustalenie opłat wyłącznie w takim zakresie, w jakim wskazano powyżej.