Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2411/11 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda P., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez M. w T. użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,4438 ha, w jednostce ewidencyjnej T. w obrębie nr [...].
Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ł. (dalej PZD) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że narusza ona interes wnioskodawcy i użytkowników działek rodzinnych, bowiem w dniu uwłaszczenia przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Powyższy ogród, na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), stał się Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...]". Przedmiotowa działka od 1950 r. pozostaje nieprzerwanie w użytkowaniu PZD, a zatem nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. Organ podał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa dysponował prawem własności ww. nieruchomości oraz istniało prawo zarządu M. wynikające z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1986 r. ustalającej opłaty roczne z tytułu zarządu. Skoro ogród działkowy powstał w 1950 r., to miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Powołana ustawa obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy, później obowiązek ten przeszedł na terenowe organy administracji państwowej, jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób. W świetle powyższego podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to czynić na gruntach państwowych, do których w przypadku zakładów pracy miały tytuł prawny ich użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych w gminie - terenowym organom administracji państwowej służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. Organ, przywołując treść kolejnych ustaw regulujących kwestie związane z działaniem pracowniczych ogródków działkowych, wskazał, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] mogło zostać ustanowione na rzecz PZD wyłącznie na podstawie stosownego aktu prawnego (protokołu zdawczo-odbiorczego, umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, bądź też decyzji administracyjnej). Tymczasem w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie ww. działki w użytkowanie PZD. Prawo użytkowania nie mogło również powstać z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), bowiem na tej podstawie PZD mógł jedynie przejąć majątek pracowniczego ogrodu działkowego, który ten w dniu wejścia w życie ustawy posiadał. Skoro jednak pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do działki, to tym samym PZD nie mógł przejąć tego prawa. Faktyczne korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Jest to zatem jedynie interes faktyczny. Organ uznał więc, że PZD nie posiada praw rzeczowych do działki nr [...] objętej decyzją uwłaszczeniową i tym samym brak mu interesu prawnego i legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.