Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Prószkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 105/15 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 105/15, na skutek skargi Wojewody Opolskiego, stwierdził nieważność § 8 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu gminy. Rada działała na podstawie szczegółowego upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie pierwsze u.s.g., określającego kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Katalogu tego nie można rozszerzać, gdyż przekazanie radzie gminy określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminnym, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym to organ wykonawczy gminy gospodaruje tym mieniem. Wojewoda podkreślił, że nie kwestionuje kompetencji Rady do określenia w przedmiotowej uchwale zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, bowiem uchwała ta mająca charakter aktu miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Akcentował jednak, że w § 8 ust. 2 uchwały, Rada Miejska w Prószkowie upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. ustawodawca postanowił natomiast, że rada gminy wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy - po umowie trwającej do 3 lat - kolejnej umowy z tym samym podmiotem i dotyczącej tej samej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, uchwały podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego, których zakres podmiotowy jest ograniczony do osób i jednostek organizacyjnych podległych radzie gminy. Powyższy przepis nie przyznaje radzie uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, co do wszelkich kolejnych umów, która stanowiłaby zasadę mogącą się znaleźć w akcie prawa miejscowego. W związku z powyższym Wojewoda zauważył, że na mocy § 8 ust. 2 in fine uchwały, rada gminy dokonała niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. subdelegacji swoich kompetencji na organ wykonawczy gminy. Z ww. przepisu wynika bowiem obowiązek podejmowania przez radę gminy indywidualnych uchwał w okolicznościach w nim wskazanych. Z obowiązku tego rada nie została zwolniona, ani też nie została upoważniona do przekazania tej kompetencji innym organom. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia, czy dotyczyło ono uprawnień, czy nakładania obowiązków. Organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Reasumując Wojewoda stwierdził, że regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Prószkowie w § 8 ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zd. pierwsze i drugie u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.