Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 540/13 w sprawie ze skargi R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 540/13, oddalił skargę R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1967 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust.1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"), odmówiło A.P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...].
B.W. i E.K., następczynie prawne byłej właścicielki w/w nieruchomości, wnioskiem z dnia 8 czerwca 2004r. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego, zarzucając mu rażące naruszenie art. 7 ust. 2 i 5 dekretu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], uznając swoją niewłaściwość, przekazało powyższy wniosek do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w/w orzeczenie rozstrzygnęło o sytuacji prawnej byłej właścicielki nieruchomości, która zmarła w dniu [...] 1963 r. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu, kwestionowane orzeczenie administracyjne rażąco narusza także przepis art. 7 ust. 5 dekretu. Dekret, jako jedyną negatywną przesłankę przyznania byłemu właścicielowi prawa do nieruchomości, określa brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", to jednak wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że te inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że przepis art. 7 ust. 5 dekretu, w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia wieczystej dzierżawy. Powyższe uchybienia skutkowały stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. Jednocześnie organ nadzoru uznał, że to orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie oparło swoje rozstrzygnięcie na art. 7 ust. 5 dekretu, podczas gdy jedynym kryterium, które organ dekretowy powinien mieć na uwadze, jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w/w organ w swoim rozstrzygnięciu nie podjął próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie, oznacza, że nie dokonał on wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych, czym rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe skutkowało również naruszeniem art. 5, art. 71 § 1, art. 74 i art. 99 § 3 ówcześnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wskazał, że sytuacja taka ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Przedmiotowa nieruchomość jest obecnie położona w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym R. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych nie może decydować sporządzona w formie aktu notarialnego umowa przeniesienia wkładu niepieniężnego z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. Nr [...], na mocy której R. nabyła prawo użytkowania wieczystego w/w działki. Przedmiotem badania organu nadzoru jest bowiem sposób dokonania pierwszego rozporządzenia nieruchomością przez podmiot publiczny, a więc ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz S. S.A., które nastąpiło na skutek decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę, a więc na skutek decyzji administracyjnej. Późniejszy obrót użytkowaniem wieczystym jest konsekwencją tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r.