Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 252/14 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę.
Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi, wniesionej przez T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] lipca 2013 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 30 zł i odmawiająca przyznania zasiłku celowego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego w związku z brakiem środków na życie i leczenie oraz na spłatę długów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T. R. specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, lekarstw, środków czystości i higieniczny osobistej, częściowe pokrycie opłat w wysokości 30 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, organ podał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, iż klient prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. była renta inwalidzka wynosząca 619,08 zł, po potrąceniu 453,09 zł miesięcznie tytułem zaległości alimentacyjnych. Natomiast wydatki wniosły: na telefon i internet - 140 zł, na energię elektryczną - 135 zł, telefon komórkowy - 30 zł, na leki - 56,84 zł. Ponadto klient nie poniósł opłat za gaz i nie reguluje opłat czynszowych, a zadłużenie z tego tytułu wynosi 32.894,45 zł. Uznając, że wyliczony dochód przekracza kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 542 zł, organ stwierdził, że T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe, przysługuje specjalny zasiłek celowy. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, że jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a z zaświadczeń lekarskich z 18 i 19 lipca 2012 r. wynika, że wymaga diety ubogolipidowej, posiada liczne schorzenia neurologiczne i kardiologiczne oraz związane z uszkodzeniem kręgosłupa i powinien przyjmować leki, których koszt wynosi ok. 45 zł. Organ odnotował, że w dniu 15 lipca 2013 r. ustalono, iż klient oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności dostosowanej do stanu zdrowia (dieta cholesterolowa) w wysokości 400 zł, odzieży, tj. bielizny osobistej, spodni, kurtki letniej, obuwia letniego "wraz z dostosowaniem do skrótu kończyny dolnej" - ok. 250 zł, środków czystości i higieny osobistej (proszek do prania, mydło, pasta do zębów, płyn do naczyń) - ok. 50 zł, co stanowi łącznie 700 zł. Poza tym klient podał, że chce przeznaczyć zasiłek na zakup leków, w tym zaległych recept na leki - ok. 30 do 130 zł, na spłatę zadłużenia za energię - ok. 400 zł, na spłatę zadłużenia u znajomych - ok. 850 zł i zadłużenia za czynsz - ok. 40.000 zł. Wskazując na cele pomocy społecznej organ stwierdził, że pomimo występowania u klienta choroby i niepełnosprawności pomoc nie może zostać przyznana w tak dużej wysokości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Organ zaznaczył, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale też przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi. W tym zakresie wyjaśnił, że z uwagi na ograniczony budżet przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o tę pomoc, stąd Ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb tych osób i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nie wysokości. Stosownie jednak do art. 3 ust. 4 ustawy, przy ustalaniu wysokości świadczenia pomoc należy dostosować do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Odnotował też, że sytuacja życiowa skarżącego jest mu dobrze znana, gdyż jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od roku 2004 otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy. Zaakcentował, że skarżący od sierpnia 2010 r. nie odebrał z kasy Ośrodka przyznanych specjalnych zasiłków celowych oraz świadczeń w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej kwocie 1.560 zł, pomimo wysyłanych do klienta zawiadomień. Nawiązując do orzecznictwa organ zaznaczył, że z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, wysokość udzielonej pomocy nie zawsze musi być przyznana w wysokości zaspokajającej w pełni zaistniałe potrzeby, a powinna być ona ukierunkowana w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Przy rozdziale środków przyjęto zasadę, że zasiłek w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest osobom lub rodzinom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały comiesięczny dochód i różnica pomiędzy dochodem faktycznym rodziny a kryterium dochodowym jest mała. Górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 250 zł., zaś dla osób samotnych 150 zł. Zasiłki w górnej wysokości są przyznawane jednak w okresie zimowym na zakup opału. Organ wskazał ponadto, że w roku 2013 Ośrodek posiada na zasiłki celowe kwotę 38.750 zł miesięcznie. Przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wynosi 60 zł, a dla osób samotnych 30 zł. W czerwcu wpłynęło 768 podań, w tym 120 o pomoc w formie zasiłku celowego, wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 zł do 200 zł w zależności od sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Przyznano 410 świadczeń w formie zasiłku celowego (zrealizowano też wnioski złożone w maju 2013 r.), w tym 22 zasiłki specjalne celowe. Z kolei w lipcu 2013 r., na dzień wydawania decyzji, wpłynęło 598 podań, a wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 do 150 zł w zależności od indywidualnej sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Organ wyjaśnił, że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, gdyż nie można w sposób automatyczny przyznać zasiłku celowego w takiej samej wysokości zarówno osobie samotnej z dochodem, jak osobie samotnej bez dochodu, czy też rodzinie z dwójką lub czwórką dzieci utrzymującej się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Odnośnie sytuacji wnioskodawcy, organ wywiódł, że skarżący jest osobą samotną posiadającą stały dochód, stąd nie można przyznać mu zasiłku w takiej samej wysokości jak zasiłek dla osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z trójką dzieci. Zdaniem organu, sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, gdyż posiada on stały comiesięczny dochód w postaci renty, natomiast większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Końcowo organ zaznaczył, że nieodebrane środki finansowe z tytułu przyznanych świadczeń wnioskodawca mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup leków, żywności czy odzieży. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury, w tym wyroków WSA w Opolu o sygnaturach II SA/Op 386/05, II SA/Op 388/05, II SA/Op 51/05, II SA/Op 384/05 i II SA/Op 447/05. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że we wrześniu i październiku 2012 r. był pozbawiony wszelkich środków pieniężnych. Zarzucił, że przyznanie każdego świadczenia powinno nastąpić odrębną decyzją, a podejmując rozstrzygnięcie organ nie uwzględnił zapisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy i tym samym odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii wynikającej z art. 41 tej ustawy, nie wskazując, w jaki sposób strona ma rozdysponować przyznane świadczenie na określone w decyzji cele oraz pominął wydatki na zakup artykułów żywnościowych i zakup ciepłego posiłku, spłatę długu zapobiegającą eksmisji, zakup bielizny osobistej i konserwację mieszkania. Zarzucił również, że organ nie przedstawił udokumentowanych faktycznych kwot wypłacanych ze środków pomocy społecznej i nie odniósł się do art. 3 ust. 1 ustawy oraz nie wyjaśnił, czym jest ciepły posiłek raz dziennie, talony żywnościowe, dary z Unii Europejskiej, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych. Nie wskazał też, kto te świadczenia przyznaje i realizuje, jak również nie podał, jakie działania zamierza podjąć, aby zapobiec eksmisji orzeczonej wobec wnioskodawcy. Skarżący stwierdził, że będąc trwale niezdolnym do pracy nie ma możliwości podjąć zatrudnienia, co pozwoliłoby poprawić sytuację życiową. Zarzucił ponadto, że organ lakonicznie wspomina o świadczeniach na rzecz innych osób, podając w tym zakresie "suche dane", które nie stanowią stanu faktycznego. Nie wyjaśnia przy tym, jakie środki pochodzą ze Skarbu Państwa, a jakie z zasobów własnych Gminy, ani też z jakich powodów we wcześniejszym okresie, przy dużej licznie bezrobotnych w gminie, uzyskiwał pomoc o wartości przekraczającej jedną trzecią swego dochodu, natomiast wobec malejącego aktualnie bezrobocia pomoc uległa zmniejszeniu. Odwołujący podniósł, że nie ma pomocy w dotarciu do placówek służby zdrowia, jest pozbawiony prawa do ciepłego posiłku oraz pomocy w postaci usług opiekuńczych. Zgłosił również zarzuty odnośnie pracy przydzielanych mu opiekunek, które stopniowo dewastują jego mienie. Zwrócił też uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych.