Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej w Iławie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1076/14 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Integracyjnym nr 2 w Iławie 1. uchyla zaskarżony wyrok z wyłączeniem części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddala skargę kasacyjną w tym zakresie; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1076/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014 r., Nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 25 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Iławie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1457) uchwałą Nr L/513/14 nadała Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie w brzmieniu stanowiącym załącznik do tejże uchwały.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm. - dalej: ustawa kompetencyjna) oraz pośrednio z art. 63 ust. 2 ustawy o opiece na dziećmi do lat trzech (powoływana dalej: ustawa żłobkowa) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. To zaś oznacza - w ocenie Wojewody - iż stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. - dalej: u.f.p.) żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gminne jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut (art. 12 ust. 2 tejże ustawy o finansach publicznych ) i przekazuje mienie w zarząd. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, Rada Miejska w Iławie nie utworzyła nowej jednostki budżetowej - żłobka miejskiego, a nadała statut oddziałom żłobkowym znajdującym się w ramach innej jednostki budżetowej - Przedszkola Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Tym samych w ocenie Wojewody Rada Miejska w Iławie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej i art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dalej Wojewoda wywodził, że byt prawny przedszkoli oraz dopuszczalne zmiany w ich organizacji określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2527 ze zm. - dalej: u.s.o.). Artykuł 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek i że owe połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół i samorządów uczniowskich, chyba że statut szkół stanowi inaczej. Dalej Wojewoda przywołał, że po myśli art. 3 ust. 1 u.s.o. ilekroć w jej przepisach jest mowa o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole, zaś definicję placówki daje art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ww. ustawy. Z kolei z art. 62 ust. 1 u.s.o. wynika możliwość łączenia się przedszkoli między sobą lub z każdą placówką. Żłobek jednak nie mieści się w pojęciu szkoły ani placówki i z tej też przyczyny nie jest możliwe połączenie tej instytucji z przedszkolem. Powyższe uregulowania skarżonej uchwały powodują wadliwość niektórych konstrukcji przyjętych w kwestionowanej uchwale. Tytułem przykładu podał, iż w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że żłobkiem kieruje dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Zgodnie z art. 13 ustawy żłobkowej pracą żłobka kieruje dyrektor, dyrektorem zaś może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe i co najmniej 3 lata doświadczenia w pracy z dziećmi albo co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi. Żłobek zaś tworzony przez gminę ma status gminnej jednostki budżetowej, a zatem co do zasady wchodzi w zakres zastosowania ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm. - dalej: u.p.s.) - art. 2 pkt 3. Zgodnie zaś z lit. H. częścią XXV "Żłobki i kluby dziecięce" załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.) dyrektor żłobka jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym, a zatem jego obsadzenie następuje co do zasady w drodze otwartego konkursowego naboru, a podstawą nawiązania stosunku pracy będzie umowa o pracę, gdyż ustawa nie zastrzega na tym stanowisku innej podstawy nawiązania stosunku pracy. Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora żłobka winna powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie żłobkowej. Natomiast do dyrektora przedszkola nie mając zastosowania przepisy ustawy żłobkowej, lecz uregulowania ustawy o systemie oświaty. Wedle art. 36 ust. 1 tej ustawy szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2a tej ustawy, który przewiduje możliwość powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie niebędącej nauczycielem. Odmienna jest również procedura wyłaniania osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Konkludując Wojewoda uznał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia jednego konkursu na obydwa stanowiska (dyrektora żłobka i dyrektora przedszkola), lecz powinny być ogłoszone dwa odrębne konkursy, na każde ze stanowisk osobno. Wprawdzie nie jest wykluczone przystąpienie i wyłonienie w drodze takich odrębnych konkursów tej samej osoby na obydwa stanowiska, jednakże musi ona spełniać wymagania kwalifikacyjne do zatrudnienia na obydwu wymienionych stanowiskach pracy. Zastrzeżenia Wojewody wzbudził również § 9 ust. 3 skarżonej uchwały (Statutu), w których Rada Miejska postanowiła, iż żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bowiem nie można go uznać za określenie mienia przekazywanego jednostce budżetowej w zarząd. Ponadto pomieszczenia te znajdują się w zarządzie innej jednostki budżetowej - Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Prowadzenie żłobka zgodnie z art. 26 ustawy żłobkowej jest działalnością regulowaną i nie korzysta ze zwolnień określonych w art. 81 ustawy o systemie oświaty.