Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie stanowi podstawy do ustalania przez radę gminy opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego.
Opłaty za miejsce na cmentarzach mają prawo pobierać Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej lub inne jednostki sprawujące zarząd cmentarzem.
Jeżeli natomiast na danym terenie nie ma jednostek, które sprawują zarząd cmentarzami komunalnymi, to zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zarządu gminy i jako osoba gospodarująca tym mieniem /zarządzająca/ może ewentualnie ustalać stosowne opłaty za miejsce na cmentarzu.
Uchwała rady gminy dotycząca pobierania opłat za zezwolenie na budowę pomników i grobowców na cmentarzu komunalnym jest sprzeczna z prawem, bowiem zgodnie z par. 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ budowa pomników i grobowców na cmentarzach nie wymaga pozwolenia.
Wojewoda S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w S. z dnia 28 grudnia 1990 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w 1991 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że z treści powyższej uchwały wynika, że jest to przepis gminny, będący aktem prawnym o charakterze ogólnym, obowiązujący na terenie całej gminy. W wyniku podjętej uchwał Wójt Gminy S. obowiązany jest pobierać opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego w S. w wysokości ustalonej w uchwale. Zgodnie z tą uchwałą opłatę pobierać należy za miejsce w kwaterze, jak również ze zezwolenie na budowę pomnika i grobowca. Zdaniem Wojewody uchwała ta jest sprzeczna z prawem. (...)
Art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uprawnia organy gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zarządu mieniem gminnym oraz ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednak - zdaniem Wojewody - rada gminy w oparciu o cytowany przepis nie mogła ustalić odpłatności za korzystanie z cmentarza komunalnego, bowiem utrzymanie tego cmentarza należy do ustawowego obowiązku gminy. Uchwała Rady Gminy w S. w części dotyczącej pobierania opłat za zezwolenia na budowę pomników oraz grobowców na cmentarzu komunalnym /par. 1 pkt 4-7 uchwały/ jest sprzeczna z par. 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. 1976 nr 8 poz. 48 ze zm./, zgodnie z którym budowa pomników i grobowców na terenach cmentarzy nie wymaga pozwolenia. (...) Gdyby zaś, zdaniem Wojewody, było wymagane takie zezwolenie, to opłatę za zezwolenia przewidują przepisy o opłacie skarbowej /par. 26 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1989 r. w sprawie opłaty skarbowej - Dz.U. nr 9 poz. 52 ze zm./.
Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę podał, że nie wydaje on żadnych odrębnych zezwoleń na wybudowanie pomnika lub grobowca, a rodzina opłatę uiszcza po wybudowaniu pomnika: Celem podjęcia uchwały przez Radę Gminy było uzyskanie środków finansowych, które chociaż w części pokrywałyby wydatki gminy związane z utrzymaniem cmentarza komunalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uchwała Rady Gminy w S. z dnia 28 grudnia 1990 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w 1991 r. powołuje jako podstawę prawną jej wydania art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 1972 nr 47 poz. 298 ze zm./. Zgodnie z powołanym art. 7. ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym do zadań własnych gminy należą sprawy cmentarzy komunalnych i zostało to potwierdzone w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do organów gminy, jako zadania własne, należą m.in. zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, decydowanie o zamknięciu cmentarza, utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 1972 nr 47 poz. 298/. Powołane przepisy nie pozwalają w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym radzie gminy na podjęcie uchwały określającej opłaty za miejsce na cmentarzu, jak i opłat od zezwolenia na budowę pomnika lub grobowca. Art. 18 ust. 2 pkt 8 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Tym odrębnym przepisem zezwalającym na podjęcie tej treści uchwały miał być - zdaniem Rady Gminy w S. - art. 2 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z tym przepisem za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane były opłaty przez zarządy cmentarzy. Wysokość tych opłat ustalały w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia rad narodowych wsi, miast, osiedli i gromad. Przepis ten jednak nie obowiązywał już w dacie podjęcia uchwały. Ustawa bowiem o cmentarzach i chowaniu zmarłych zmieniona została ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej /Dz.U. nr 29 poz. 154/ w ten sposób, że art. 74 pkt 2 skreśla ust. 3 art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, na co nie zwróciła uwagi Rada Gminy w S. podejmując zaskarżoną uchwałę. Przepis ten przestał obowiązywać już z dniem 23 maja 1989 r. Natomiast przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości organów do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska, na których terenie cmentarz jest położony, a zatem nie daje on podstawy do ustalania wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie daje podstaw radzie gminy do podjęcia tej treści uchwały. Stosownie bowiem do tego przepisu gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, ale tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wobec zmiany art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez skreślenie ust. 3 tego przepisu, art. 40 ust. 1 nie daje podstawy do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z mienia.