1. Ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ nie przewidują możliwości obniżenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych nabywanych przez ich najemców.
2. W kwestii rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży lokali i oprocentowania należności /par. 11 ust. 2 i 3 wyżej cytowanego rozporządzenia/ rada gminy może wyrazić zarządowi swoje stanowisko, nie powinno to jednak być czynione w formie aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zarządu Miasta Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 16 marca 1992 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej Ż. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców.
Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 marca 1992 r. nr ON.III.0914/8/92, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
/Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/129/92 Rady Miejskiej Ż. z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców. W uzasadnieniu orzeczenia nadzorczego Wojewoda podał, że powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Artykuł ten nie zawiera punktu 31. Należy zatem przypuszczać, że Rada Miejska zamierzała podjąć uchwałę na mocy jednego z punktów art. 40 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Wojewody, żaden z przepisów cytowanej ustawy nie daje Radzie Miejskiej podstaw prawnych do podjęcia tej uchwały, co wynika z zakresu, jakiego przepisy gminne mogą dotyczyć. Obniżki cen sprzedaży bowiem nie można zakwalifikować do żadnego z punktów art. 40 ust. 2. Podstaw takich brak jest także w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w ustawie "kompetencyjnej". Wręcz przeciwnie, omawiana uchwała jest sprzeczna z przepisami powołanych ustaw, a w szczególności z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Z art. 21 ust. 7 tej ostatniej ustawy wynika bezspornie, iż sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę może nastąpić w trybie bezprzetargowym tylko na rzecz najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej za cenę równą wartości tego lokalu, ustalonej w sposób określony w jej art. 38. Natomiast art. 21 ust. 9 przewiduje, że rada gminy w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy może określić kryteria przeznaczania do sprzedaży lokali w tych domach. Ustanowionych przez Radę Miejską zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców nie można uznać za kryteria, o których mowa w tym przepisie. Kryteria takie bowiem to ściśle określone reguły postępowania przy sprzedaży lokali, a nie ustanawianie zasady obniżki ceny sprzedaży.
Niezależnie od tego omawiana uchwała sprzeczna jest z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/. Brak jest bowiem podstaw prawnych do powszechnego obniżenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, a kwestia rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży i oprocentowania jest ustalana w drodze umowy stron, a nie uchwałą rady gminy.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta Ż., który podnosił, że podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy gmina ma pełne, czy też "ograniczone" prawo własności należącego do niej mienia. Podstawą podjęcia uchwały Rady Miejskiej Ż. był przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, dający gminie uprawnienie do stanowienia przepisów określających zasady zarządu mieniem gminy, w związku z art. 45 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, oczywiście z zastrzeżeniem zachowania wymagań określonych odrębnymi przepisami. Podejmując sporną uchwałę, Rada nie naruszyła żadnych przepisów powszechnie obowiązujących, żaden bowiem przepis nie zakazuje stosowania przez gminę pewnych preferencji dla nabywców lokali. W interesie zarówno społecznym, jak i gminy leży najszybsze "sprywatyzowanie" komunalnych zasobów mieszkaniowych. Gmina wyszła z założenia, że skoro nie jest zakazane stosowanie tego rodzaju preferencji, jak w uchwale, to są one dozwolone prawnie. Przesłanki merytoryczne podjęcia omawianej uchwały to przede wszystkim zgodność jej postanowień z ogólną tendencją do zmiany struktury własnościowej komunalnych zasobów mieszkaniowych, a także stworzenie zachęt dla najemców lokali do przejmowania budynków i lokali na własność i w zarząd nowych właścicieli. Realizacja uchwały zmieniłaby strukturę własnościową lokali komunalnych w szybszym niż dotychczas tempie. Do utrzymania lokali mieszkalnych gmina dopłaca ogromne sumy, jest zatem w jej interesie sprzedawanie lokali po cenach zachęcających najemców do ich nabycia. Taką zachętą jest zastosowanie przy sprzedaży bodźców w postaci obniżek przewidzianych w uchwale. Nawet przy zastosowaniu maksymalnej obniżki w wysokości 80 procent ceny przy wykupie wszystkich lokali i przejęciu przez nabywców ich zarządu gmina nie traci na całej transakcji. Oszczędza bowiem ogromne środki, które dopłacała do kosztów utrzymania tych zasobów mieszkaniowych. Zaskarżone orzeczenie Wojewody nie bierze właśnie pod uwagę tych okoliczności. Zdaniem skarżącego, cena sprzedaży, o której mowa w par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, ma charakter ceny maksymalnej. Oznacza to, że gminie nie wolno żądać ceny wyższej niż wartość sprzedawanego lokalu, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby pobrać cenę niższą. Przepis prawny daje gminie uprawnienie do żądania od nabywcy ceny odpowiadającej wartości lokalu. Powstaje zatem problem, czy gmina ma obowiązek korzystania ze swych uprawnień, czy też może z nich zrezygnować. Zdaniem skarżącego, w obecnych warunkach prawnoustrojowych nakładanie na stronę uprawnioną obowiązku wykonania jej uprawnienia jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza przy wykonywaniu praw majątkowych Stosując ustalone przez siebie zasady dotyczące ulg dla potencjalnych nabywców, Gmina zyskuje więcej, niż gdyby zastosowała rozłożenie należności na niskie raty i symboliczne oprocentowanie. Nietrafny jest też zarzut Wojewody, że ustalone przez Radę Miejską zasady rozkładania na raty należności za sprzedany lokal i ich oprocentowania są sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że elementy te są przedmiotem rokowań stron i są ostatecznie ustalone w umowie. Rada Gminy jednak może ustanowić ogólne zasady, którymi kierować się będzie Zarząd zawierając stosowne umowy z nabywcami lokali. W art. 21 ust. 7 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawodawca używa określenia "cena równa wartości lokalu", natomiast w par. 11 powyższego rozporządzenia - "cena sprzedaży". Wydaje się, że nie można domniemywać, iż są to pojęcia tożsame. Mówiąc o cenie sprzedaży, należy mieć na względzie postanowienia wyżej powołanego par. 11 w całości, nie w każdym bowiem wypadku, jeśli się uwzględni treść par. 11 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, cena sprzedaży będzie odpowiadać wartości lokalu. W zależności od tego, czy nabywca wpłaci całą należność przy zawarciu aktu notarialnego, czy też należność ta zostanie rozłożona na raty, mina może uzyskać cenę, która wcale nie będzie odpowiadała wartości lokalu. Podsumowując, uchwała Rady Miejskiej Ż. nie jest, zdaniem skarżącego, sprzeczna z prawem. Przepisy zarówno ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i ustawy o gospodarce gruntami nie zawierają zakazu ustalania zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w sposób, jaki przyjęła Rada Gminy.