Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba /spr/ Sędziowie: Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Kapelczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Z. przez przedsiębiorstwa pogrzebowe o d d a l a skargę
Rada Miejska uchwałą z [...] Nr [...] ustaliła opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego w Z. przez przedsiębiorstwa pogrzebowe w celu przygotowania i wykonania pochówku.
Zgodnie z § 1 uchwały opłaty te związane z kosztami ponoszonymi przez zarządcę cmentarza na nadzorowanie wykonywanych czynności oraz ponoszenie opłat stałych:
1/ [...] zł za korzystanie z cmentarza w dni robocze w godzinach pracy zarządu,
2/ [...] zł za korzystanie z cmentarza w soboty, niedziele i święta po godzinach pracy zarządcy.
Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 z późn.zm./.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały jako podjętej z naruszeniem art.4 ust.1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. z 2000r. Nr 23 poz. 295 z późn.zm./
W uzasadnieniu stwierdzono, że przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej gminy, a cmentarz komunalny jest niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej, służącym chowaniu zmarłych na koszt osób, których obciąża obowiązek zapewnienia pochówku i ten cel determinuje funkcję tego obiektu.
Uchwały ustalające opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok powinny być zatem kierowane do tego, kto faktycznie utrzymuje grób i ponosi związane z tym koszty, w tym opłaty za korzystanie z miejsca pochówku. Tymczasem treść podlegającej ocenie uchwale wskazuje, że jej adresatem są przedsiębiorstwa pogrzebowe przygotowujące i wykonujące pochówek na cmentarzu.
Zdaniem Wojewody, nie można przerzucać ciężaru ponoszenia wskazanej wyżej opłaty na podmioty, z którymi ten, kto ma ponosić koszt utrzymania grobu lub miejsca grzebalnego zawiera umowy cywilnoprawne w zakresie świadczenia usług pogrzebowych.
Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że z treści przedmiotowej uchwały nie można wywieść za jaki okres należy uiścić wskazane w niej opłaty, czy mają być uiszczone w okresach miesięcznych, rocznych, czy też za każdorazowe wykonanie czynności na cmentarzu komunalnym.
W skardze do Sądu pełnomocnik strony skarżącej, na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] upoważniającej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystąpił o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Gmina w uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie organowi nadzorczemu przepisów art. 89 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem a gmina nie ma kompetencji do ustalania opłat za korzystanie przez przedsiębiorców pogrzebowych z cmentarza komunalnego. Zdaniem skarżącej, w/w przepisy wskazują jednoznacznie, iż jedynym kryterium, którego zastosowanie umożliwia organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy jest kryterium zgodności z prawem. Wojewoda nie wykazał, iż uchwała jest sprzeczna z jakimkolwiek przepisem prawa bowiem przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pogląd o zasadności obciążania kosztami utrzymania jedynie osób bliskich pochowanych na cmentarzu zmarłych nie znajduje poparcia w żadnym z przepisów powołanych w tym rozstrzygnięciu. Do takiego wniosku nie prowadzi także analiza przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawa ta nie zawiera przedstawionej przez Wojewodę definicji cmentarza i z żadnych przepisów prawa nie wynika możliwy mechanizm obciążania kosztami utrzymania cmentarza podmiotów z niego korzystających. Przepisy prawa nie precyzują także do jakich adresatów należy kierować uchwały o wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej gminy. Skarżąca twierdzi również, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż rada gminy nie ma kompetencji do ustalania w drodze uchwały opłat za korzystanie z cmentarza przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Wręcz przeciwnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jednoznacznie wskazuje na taką ustawowa kompetencje rady gminy, gdyż nie zawiera wskazania możliwego kręgu adresatów, a zatem zgodnie z regułą wykładni prawa "lege non distinquente" ustawodawca przewidział, iż regulacją uchwały mogą, a nawet powinni być objęci wszyscy korzystający z obiektów użyteczności publicznej gminy. Stanowisko Wojewody zdaniem skarżącej, nie znajduje też oparcia w świetle powołanego przez skarżącą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona nie podzieliła stanowiska organu nadzorczego także ze względu na to, że jest ono krzywdzące nie tylko dla osób chowających zmarłych ale też dla gminy jako podmiotu utrzymującego cmentarz, albowiem koszty, które związane są z korzystaniem z cmentarza przez rodziny zmarłych (koszty wywozu nieczystości stałych, korzystania z wody, prądu itp.) należą do zupełnie innego rodzaju niż koszty związane z korzystaniem przez przedsiębiorstwa pogrzebowe (koszty nadzoru zarządcy nad czynnościami kopania grobu, stawiania grobowca, korzystania z wody, prądu dla celów działalności gospodarczej, koszty związane z wjazdem samochodów - koszty związane z silniejszą eksploatacją alejek). Zdaniem Gminy, przyjmując koncepcję Wojewody cmentarz dla przedsiębiorstw pogrzebowych stałby się miejscem prowadzenia działalności gospodarczej bez konieczności partycypowania w jego utrzymaniu. Gmina uważa, iż celowe i uzasadnione jest obciążenie zarówno rodzin osób zmarłych dokonujących pochówku, jak i przedsiębiorstw pogrzebowych świadczących swe usługi na cmentarzach. Ponadto skarżąca twierdzi, iż kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność z prawem całości uchwały, a zatem także zapisu, który stwierdza utratę mocy obowiązującej w pkt 23 i 24 uchwały z roku poprzedniego w sprawie opłat za usługi cmentarne i pogrzebowe dotyczące pobierania opłat za wskazane czynności wykonywane przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Uchwała z 2002 r. wprowadzająca taką regulację nie została uznana za sprzeczną z prawem. W skardze skarżąca stwierdziła również, iż podjęta uchwała odpowiada wszelkim zasadom tworzenia aktów gminy, gdyż opiera się na szczegółowej kalkulacji kosztów związanych z korzystaniem z cmentarza przez przedsiębiorstwa pogrzebowe. Twierdzi, iż z uchwały nie wynika okres, za który należy wnieść wskazane opłaty, gdyż opłaty te nie są wnoszone za jakiś okres, lecz uzależnione są od ilości wykonywanych na cmentarzu usług stając się wymagalne zgodnie zasadami wynikającymi z kodeksu cywilnego.