Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od M. L. na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
1. Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., VII SA/Wa 842/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.Ł., uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 7 lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący wystąpił do Wojewody W. z wnioskiem o jej umorzenie w części przewyższającej kwotę 8000 zł. Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. Wojewoda W. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej ulgi uznając, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na ważny interes strony i interes publiczny.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda W. prawidłowo ustalił, że nie zaszły przesłanki określone w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, bowiem umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości przewyższającej kwotę 8000 zł stanowiłoby zbyt daleko idące uprzywilejowanie wnioskodawcy.
2. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu argumentując m.in., że skoro organ stwierdził, iż umorzenie kwoty opłaty ponad 8000 zł jest zbyt daleko idące, to powinien odnieść się do tego, w jakim zakresie umorzenie to byłoby możliwe.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Wątpliwości sądu wzbudziło niedostateczne wyjaśnienie w motywach zaskarżonej decyzji zasadności zastosowania przepisów wskazanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organ wywiódł zastosowanie instytucji ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) z odesłania do Działu III Ordynacji podatkowej zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Jakkolwiek przepis ten odnosi się do kar administracyjnych, niemniej jednak z uwagi na odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, miałoby się go stosować odpowiednio do opłat legalizacyjnych. Sąd zwrócił jednakże uwagę, że opłata legalizacyjna (art. 49 Prawa budowlanego) jest uregulowaniem odrębnym od kary administracyjnej (art. 59f i następne Prawa budowlanego). Kara administracyjna jest środkiem represyjnym, a organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej wymierzenia w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przewidzianym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego i cechuje ją przymusowość uiszczenia. Tymczasem opłata legalizacyjna nie ma cech przymusowości - stanowi alternatywę dla obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie - w przeciwieństwie do kary administracyjnej - nie podlega egzekucji administracyjnej. Kwestią wyboru jest, czy adresat normy dokona opłaty legalizacyjnej, czy podda się sankcji rozbiórki. Z uwagi na opisane powyżej różnice, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ powinien najpierw dokładnie przeanalizować zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę charakter obu instytucji, tj. ich materialnoprawną odmienność.