Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2009/11 w sprawie ze skargi H. B. i D. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od H. B. i D. B. na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
1. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 2009/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. B. i D. B., uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 15 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji samowoli budowlanej. Pismem z dnia 27 października 2010 r. skarżący wystąpili do Wojewody P. z wnioskiem o jej umorzenie. Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. Wojewoda P. odmówił przyznania skarżącym wnioskowanej ulgi uznając, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na ważny interes strony i interes publiczny.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda P. prawidłowo ustalił, że nie zaszły przesłanki określone w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
2. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3, art. 187 § 3 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej. Wskazano ponadto na naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazanych. Sąd administracyjny uchylił decyzję Ministra Finansów i nakazał przy powtórnym przeprowadzaniu postępowania uwzględnić wskazania przedstawione w motywach wyroku.
W ocenie sądu administracyjnego, przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Odwołanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie sposobu ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej, określonego w art. 59f Prawa budowlanego. Nie obejmuje ono natomiast art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyłającego do Działu III Ordynacji podatkowej.
Sąd administracyjny porównując opłatę legalizacyjną z karą administracyjną doszedł do wniosku, że są to odrębne instytucje, mające odmienne funkcje i realizujące różne cele. Na poparcie swojego stanowiska sąd administracyjny przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I FPS 2/09) oraz wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P6/02). Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Wiąże się z uzyskaniem uprawnienia, jakim jest odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny. Odmiennie aniżeli w przypadku kary administracyjnej, nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej - rodzi za to obowiązek organu do wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec powyższego, w przeciwieństwie do kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie jest środkiem represji i nie ma cech przymusowości.