Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 213/18 w sprawie ze skargi Powiatu Kutnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn.. akt III SA/Łd 213/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Powiatu Kutnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4131.8.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały Nr 278/XLV/17 Rady Powiatu w Kutnie z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Powiatu w Kutnie w drodze uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Kutnowskiego na rok 2018. Organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego powziął wątpliwości, czy mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, Rada miała prawo do zawarcia w treści uchwały postanowienia § 4, zgodnie z którym zobowiązuje się kierowników lub właścicieli aptek na terenie powiatu kutnowskiego do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, Przewodniczący Rady Powiatu w Kutnie wyjaśnił, wskazując, że art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211, ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo farmaceutyczne], zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, wprawdzie nie stanowi wprost, że Rada Powiatu w Kutnie może doprecyzować obowiązki kierowników czy wścieli aptek, jednakże nie może to powodować, iż postanowienie § 4 przedmiotowej uchwały jest sprzeczne z prawem. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że norma kompetencyjna zawarta w art. 94 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, upoważnia radę powiatu wyłącznie do określenia - dostoswanego do potrzeb ludności zapewniającego dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy - rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W niniejszej sytuacji § 4 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, ponieważ ustawa nie upoważnia organu stanowiącego powiatu do zobowiązania żadnego podmiotu do wykonywania obowiązków informacyjnych dotyczących godzin pracy aptek, czy harmonogramu dyżuru aptek. Zdaniem organu nadzoru przepis kompetencyjny wskazuje wprost na zakres przekazanego radzie powiatu upoważnienia ustawowego, a stanowienie norm poza tym zakresem stanowi wykroczenie poza wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotu uchwały określającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Organ nadzoru wskazał ponadto, że w świetle zasady praworządności każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Naczelną zasadą prawa publicznego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru podkreślił, iż nawet przyjmując, że umieszczanie informacji o godzinach pracy aptek w witrynie, czy na drzwiach apteki jest "utrwalonym zwyczajem" i można do niego podchodzić z aprobatą, niemniej jednak, rada powiatu nie jest organem właściwym do implementowania, czy transponowania zwyczajów (ex definitione utrwalonych) do norm prawa pozytywnego. Nie istnieje bowiem taka kompetencja ogólna, która nakazywałaby dobrze funkcjonujące - w oparciu o zwyczaj - zachowania, czynić obowiązkiem prawnym w sytuacji, w której ustawa nie stwarza ku temu żadnych podstaw. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Powiatu w Kutnie, że gdy mówimy o realizacji tak ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia, to rada powiatu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, może wydawać powiatowe przepisy porządkowe. Wynika to expressis verbis z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że przedmiotowa uchwała rady powiatu w sprawach określonych w art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest aktem prawa miejscowego, a nie przepisem porządkowym wydawanym ma podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.