Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3638/15 w sprawie ze skargi Gminy B na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr 15.164.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy B na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę Gminy Brwinów (dalej: Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium) z dnia 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 10 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Brwinowie podjęła dwie uchwały:
- Nr XI.104.2015 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P S.A.;
- Nr XI.105.2015 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 grudnia 2014 r. Nr 111.10.2014 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2023.
Kolegium uchwałami z dnia 30 czerwca 2015 r. uchyliło obie powołane wyżej uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie.
Odnośnie do pierwszej z wymienionych uchwał Kolegium stwierdziło, że przywołane w jej podstawie prawnej przepisy m.in. art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., art. 38 ust.1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.), dalej: u.t.k., ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie dawały kompetencji organowi stanowiącemu gminy do jej podjęcia. Nie można uznać za materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji P S.A. art. 38 ust. 1-3 u.t.k., który stanowi wprawdzie delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje on jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji.
Konsekwencją takiego stanowiska było podjęcie przez Kolegium uchwały (kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) orzekającej o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.105.2015 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 grudnia 2014 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2023. Organ wskazał, że skoro uznano za niezgodne z przepisami wyrażenie zgody na udzielenie P dotacji, bezpodstawne było zwiększenie kwoty wydatków na lata 2015 i 2016 r. w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów. Działanie to stanowiło naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą uchwałę. Sąd podał, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do kwestii stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015 z dnia 10 czerwca 2015 r., która stanowiła podstawę dla podjęcia uchwały Nr XI.105.2015.
Kolegium stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015 z powodu istotnego naruszenia prawa w postaci art. 38 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.
WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt V SA/Wa 3618/15 uchylił uchwałę Kolegium stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015. W ocenie Sądu bezpodstawne było prezentowane przez Kolegium stanowisko, że podstawa do udzielenia dotacji musi jasno wynikać z przepisu prawa, nie można jej dorozumiewać, a pojęcie "finansowanie" może obejmować różne formy wsparcia finansowego. Skoro zgodnie z art. 38 ust. 2 u.t.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą finansować inwestycje w infrastrukturę kolejową, nie można wykluczać, że mają prawo to zrobić przez udzielenie dotacji. Przy czym należy też mieć na względzie fakt, że dotacje celowe stanowią taki instrument finansowania ze środków publicznych, który udzielającemu dotacji daje najszerszy zakres kontroli wykorzystania środków publicznych (dotacje celowe przyznaje się na warunkach określonych umową) oraz najskuteczniejszy sposób odzyskania środków pobranych w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niegodnie z przeznaczeniem.