Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1905/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1905/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę F. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ") z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z dnia [...] kwietnia 2013 r. o oddaleniu odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne" w zakresie "świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny" na obszarze rejonu operacyjnego [...] (miasto [...], gmina [...], gmina [...], część gminy [...] oraz [...]).
Wskazane rozstrzygnięcia były kolejnymi orzeczeniami w sprawie - wcześniej zostały wydane (kolejno): decyzja Dyrektora OW NFZ z [...] stycznia 2008 r., decyzja Prezesa NFZ z [...] marca 2008 r., wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 823/08), decyzja Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2009 r., wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1235/09), decyzja Dyrektora OW NFZ z [...] maja 2010 r., decyzja Prezesa NFZ z [...] lipca 2010 r., wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2135/10), decyzja Prezesa NFZ z [...] stycznia 2012 r., wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 659/12), decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, w tym wynikające z decyzji kontrolowanych w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy te ustaliły, że do postępowania (prowadzonego w trybie rokowań) w sprawie zawierania umów o udzielania wskazanych wyżej świadczeń opieki zdrowotnej zostały złożone dwie oferty: NZOZ F. oraz Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...]. Obie oferty zostały poddanie ocenie według kryteriów opartych m.in. na zarządzeniu Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienionego zarządzeniem nr 92/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 października 2007 r.). Komisja konkursowa stwierdziła, że świadczeniodawcy otrzymali taką samą ilość punktów poza jednym kryterium (ciągłość), za które NZOZ F. uzyskał 7,5 pkt, zaś Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] uzyskała 15 pkt według wagi skalującej, przy czym powodem takiej punktacji była okoliczność, iż Stacja Pogotowia miała już wcześniej podpisaną umowę z Funduszem na terenie będącym przedmiotem postępowania. W konsekwencji komisja konkursowa sporządziła w dniu [...] grudnia 2007 r. ranking końcowy, na podstawie którego dokonała wyboru Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...], jako oferenta który uzyskał większą ilość punktów oceny (tj. 87,5 pkt - o 7,5 pkt więcej niż konkurent). Ocena punktowa złożonych w postępowaniu ofert pod kątem poszczególnych kryteriów była dokonywana przy pomocy systemu komputerowego Funduszu w oparciu o odpowiedzi udzielone w dołączonych do ofert ankietach, wypełnionych przez oferentów oraz z uwzględnieniem danych zawartych w Tabeli 1.9a z załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ. Różnica w punktacji poszczególnych ofert wystąpiła przy ocenie spełnienia kryterium ciągłości, co wiązało się z dodatkowymi punktami przyznawanymi za pozytywną odpowiedź na pytanie: "Czy oferent realizuje umowę w dniu złożenia oferty?" (skarżąca spółka udzieliła w tym zakresie odpowiedzi negatywnej, co skutkowało nieprzyznaniem dodatkowych punktów, zaś jej konkurent odpowiedział pozytywnie, za co przyznano mu 7,5 punkty oceny). NZOZ F. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora OW NFZ. Rozpoznając to odwołanie po raz kolejny Dyrektor OW NFZ (decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), a następnie Prezes NFZ (zaskarżona decyzja z [...] maja 2013 r.) - działając na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - uznali, że postępowanie prowadzone w trybie rokowań zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Organy odwołały się przy tym do oceny prawnej wyrażonej we wspomnianym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 659/12. Wskazały, że w orzeczeniu tym WSA zawarł wskazania dotyczące kryterium ciągłości, zgodnie z którymi: 1) z ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że chodzi w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta, 2) czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami oferty istniejącymi w dacie ich złożenia, 3) kryterium ciągłości, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo - podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś wyłącznie podmiotowych jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Kierując się wytycznymi zawartymi we wskazanym wyroku organy NFZ wyłączyły podczas ponownego rozpatrywania sprawy sporny element kryterium ciągłości (tj. możliwość uzyskania dodatkowych punktów za realizowanie w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem w ramach danego zakresu świadczeń), stwierdzając, że w takiej sytuacji obie oferty biorące udział w postępowaniu uzyskałyby taką samą ilość punktów oceny za poszczególne kryteria oceny ofert. Wobec tego organy NFZ - stosownie do interpretacji kryterium ciągłości dokonanej w wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 659/12 - przeprowadziły analizę porównawczą potencjału wykonawczego zawartego w ofertach. Podczas tej analizy wzięto pod uwagę wykazany w ofertach personel medyczny oraz posiadane środki transportu, stwierdzając jednocześnie, że nie jest możliwe porównanie wykazanego w ofertach sprzętu (nazwy sprzętu bez cech możliwych do porównania) oraz miejsca wyczekiwania zespołu ratownictwa medycznego (adres miejsca bez cech możliwych do porównania). Wskutek tej analizy organy NFZ stwierdziły, że: 1) średni czas pracy lekarzy w specjalistycznym zespole ratownictwa medycznego wynosił 56 h/tydz. w ofercie skarżącej, zaś 27 h/tydz. w ofercie konkurenta, 2) średni czas pracy wykazanego personelu w specjalistycznym zespole ratownictwa medycznego (2 osoby w zespole) wynosił 56 h/tydz. w ofercie skarżącej i 16,8 h/tydz. w ofercie konkurenta. Na tej postawie organy uznały, że Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] oferuje lepszy niż skarżąca spółka potencjał wykonawczy. Konkurent skarżącej zaproponował bowiem większą liczbę lekarzy, ratowników medycznych i pielęgniarek, a zatem można przyjąć, że względem tego świadczeniodawcy istnieje mniejsze ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych. Zdaniem organów NFZ, zaproponowanie większej liczby personelu medycznego (większy tygodniowy sumaryczny czas pracy personelu) zapewnia lepszą organizację właściwego zabezpieczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego (np. planowanie zastępstw personelu) oraz stwarza warunki do właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem personel medyczny jest mniej obciążony pracą w skali tygodnia, co w większym stopniu gwarantuje rzetelną realizację świadczeń opieki zdrowotnej. Ze wskazanych powodów Prezes NFZ uznał, że w wyniku postępowania została wybrana korzystniejsza oferta - złożona przez konkurenta skarżącej spółki.