Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1213/09 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. G. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1213/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. Na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Rada Miejska w Ł. G. uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 14 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 255 ze zm.) ustaliła wysokość opłat cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Ł. G. W § 1 ust. 1 tej uchwały stwierdzono, że wysokość i rodzaj opłat netto stanowi załącznik nr 1 do uchwały, zaś w ust. 2 § 1 określono, że do opłat zostanie doliczony podatek VAT, według aktualnie obowiązującej stawki. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Ł. G.
Wojewoda Ś. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. i na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. Organ nadzoru uznał, że uchwała ta jest niezgodna z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.).
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Ś. stwierdził, że uchwały określającej wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, bowiem normy zawarte w jej treści nie mają przymiotu norm powszechnie obowiązujących. Wojewoda stwierdził, że skoro nie istnieje żadne wyraźne upoważnienie ustawowe dla określenia przez Radę opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, to w takiej sytuacji należy stosować przepis art. 4 ust. 1 cyt. ustawy gospodarce komunalnej zawierający ogólną kompetencję do ustalania opłat za usługi komunalne. W związku z tym zauważono, że jeżeli organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego, a może on ustalać ceny i opłaty za usługi komunalne na podstawie upoważnienia rady wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to niezrozumiałym jest, aby te same przepisy wydawane przez radę gminy stanowiły akt prawa miejscowego, zaś wydawane przez wójta - wręcz przeciwnie.
W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, a wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych, przy czym akt ten nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających publikacji na podstawie art. 13 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ nie doszukał się przymiotu powszechnego obowiązywania norm zawartych w tej uchwale, ponieważ, jak stwierdził, jej postanowienia są kierowane do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych.