Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/11 w sprawie ze skargi J. G. i W. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od J. G. i W. L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o uchyleniu w całości własnej decyzji z [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. nr [...] oraz jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nieistnienia w obrocie prawnym Rzeczpospolitej Polskiej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. nr [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w Kodeksie dodano przepis art. 61a, który w przepisie § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 3 powołanej ustawy nowelizującej k.p.a. w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Do dnia wejścia w życie opisanej nowelizacji we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, trybu wznowienia postępowania oraz w postępowaniu odwoławczym, bezprzedmiotowość postępowania skutkowała jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym w wyroku z 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Postępowanie podlegało umorzeniu w sytuacji, gdy m.in. brak było przepisu uprawniającego organ do wydawania w danej sprawie decyzji administracyjnej, tj. sprawa nie podlegała załatwieniu w takiej formie, brak było przedmiotu postępowania w sensie ścisłym rozumianego jako rzecz lub uprawnienie, którego dotyczyło podanie, a także według niektórych orzeczeń sądów administracyjnych i publikacji z zakresu literatury przedmiotu - gdy żądanie pochodziło od osoby, która uważała, że przysługuje jej interes prawny, jednakże w toku postępowania organ właściwy ustalił, że wniosek nie pochodzi od podmiotu legitymowanego. W przypadku postępowań odwoławczych, postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych albo wznowienia postępowania, tego typu kwestie były natomiast rozstrzygane odpowiednio w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważnościowego, względnie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Obecnie obowiązuje natomiast przepis art. 61a § 1 k.p.a., który nakazuje wydać właściwemu organowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, poza nieposiadaniem przez wnoszącego wniosek przymiotu strony, nie wskazuje innych przesłanek wydania takiego postanowienia, jednakże w ocenie organu, powinno być ono wydane w sytuacji, gdy już w momencie złożenia podania przez określony podmiot nie ma wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone. Taka sytuacja zaistnieje w przypadku złożenia wniosku o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której przepisy prawa materialnego ani proceduralnego nie przewidują takiej możliwości. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że z wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] września 2010 r. wynika, że strona w żadnej mierze nie domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1999 r. W sytuacji, gdy działania organu inicjuje wniosek o określonej treści, pochodzący od podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej, organ ma obowiązek uzależnić swoje działania i rozstrzygnięcia od treści tego wniosku, który wyznacza ramy rozstrzygania. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ nadzorczy podniósł, że z uwagi na fakt, iż przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie przewidują procedury ustalenia istnienia lub nieistnienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego należało odmówić wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.