Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 839/13 w sprawie ze skarg J. L. i Gminy J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 839/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. L. i Gminy J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargi.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w J. J. L.
W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na ustalenia, z których wynika, że radny J. L. w okresie kadencji zawarł z Gminą J., w imieniu której działał Burmistrz Miasta J., dwie umowy na odśnieżanie dróg gminnych i wewnętrznych w sezonie zimowym 2012/2013, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej - [...] z siedzibą w D. Umowy zostały zawarte w następstwie wygrania przetargów nieograniczonych. Podpisano je w dniach 10 kwietnia 2012 r. i 10 grudnia 2012 r.
W ocenie organu nadzoru oznacza to naruszenie art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Zakaz wyrażony w przytoczonym przepisie dotyczy każdej umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem miałaby być jakakolwiek praca wykonywana przez radnego na rzecz gminy. Orzecznictwo wskazuje na konieczność odwołania się do potocznego, słownikowego rozumienia tego pojęcia, jako działalności człowieka zmierzającej do wytworzenia określonych dóbr materialnych lub kulturalnych, wykonywanego zawodu, zajęcia, zatrudnienia. Chodzi tu także o tzw. zatrudnienie niezależne, tj. wykonywane na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło lub świadczenia cywilnoprawnego opartego na umowie nienazwanej.
Zakaz ten ma przeciwdziałać tworzeniu stanów faktycznych stwarzających potencjalną możliwość nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, stanowi zatem swoistą gwarancję antykorupcyjną, która obejmuje wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, do której to pracy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Innymi słowy, zakaz ustanowiony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym ma za cel eliminację sytuacji stawiających pod znakiem zapytania osobistą bezstronność i uczciwość osób publicznych; ma przeciwdziałać sytuacjom podważającym autorytet organów państwa i zabezpieczyć ich prawidłowe funkcjonowanie.
Pomiędzy interesem gminy jako wspólnoty, reprezentowanej przez wójta (burmistrza) i radę gminy jako organy gminy, a przedsiębiorcą zawierającym z wójtem umowę o wykonywanie określonej działalności dotyczącej mienia gminy, występuje zazwyczaj oczywista sprzeczność i podejrzenie wykorzystania mandatu dla własnych korzyści. Zawsze bowiem istnieć będzie konflikt interesów między radnym (członkiem rady ustalającym kierunki rozwoju, w tym inwestycje gminy) a tym samym radnym (przedsiębiorcą) zabiegającym o jak największą liczbę zamówień w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.