Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 309/13 w sprawie ze skarg A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 czerwca 2012 r. nr XVIII/333/12 w przedmiocie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego za lata 2011-2016 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. Sp. z o.o. w M. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "Spółki") na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 19 czerwca 2012 r., Nr XVIII/333/12 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko - Mazurskiego za lata 2011-2016.
Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do uprawnienia do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie województwa"). W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Spółek, a przez to nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Spółki wskazały bowiem, że pominięcie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami planowanych przez nie instalacji, uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę stosownie do art. 52 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. - dalej jako "ustawa o odpadach"). Obecnie analogiczną regulację zawiera art. 127 ust. 5 obowiązującej od 23 stycznia 2013 r. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 - dalej jako ustawa o odpadach z 2012 r."). Ponadto Spółki wskazały, że nieuwzględnienie w planie gospodarowania odpadami województwa ich instalacji stawia Spółki w gorszym położeniu gospodarczym, ograniczając prowadzenie przez nich działalności. Cały strumień odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie przetwarzany będzie bowiem w instalacjach finansowanych ze środków publicznych z wykluczeniem inwestorów prywatnych. Dodatkowo postawiono zarzut, że zaskarżony plan przewiduje zamknięcie II kwatery składowiska odpadów w M. w czerwcu 2013 r., podczas gdy zarządca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, ważnym do 8 kwietnia 2020 r. Zdaniem Spółek, obowiązek uwzględnienia w planie projektowanych instalacji wynika z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., Nr 152, poz. 897 - dale jako "ustawa zmieniająca").
Sąd I instancji podkreślił, że uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Plan gospodarki odpadami nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Zgodnie z art. 14, art. 14a, art. 14 b i art. 14 c ustawy o odpadach, akt ten powinien zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). W ocenie Sądu I instancji, jedynie wymogom wynikającym z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można przypisać znaczenie normatywne w kontekście art. 52 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, z przepisów tych nie wynika, żeby na organie ciążył obowiązek wskazania w planie zamierzonej budowy składowiska odpadów. Treść upoważnienia ustawowego wyklucza, żeby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, żeby uwzględnieniu w planie musiały podlegać instalacje projektowane, dla których dopiero zostały ustalone warunki zabudowy. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie wiąże przy sporządzaniu planu gospodarki odpadami, który nie może też przesądzać, czy inwestycja, na którą uzyskano decyzję lokalizacyjną zostanie zrealizowana. Pominięcie w planie na lata 2011 - 2016 planowanych przez strony skarżące inwestycji, jeszcze nierozpoczętych, nie mogło więc ograniczyć realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, dotyczącego rozbudowy prowadzonego składowiska odpadów, szczególnie, że Spółki nie wystąpiły jeszcze o wydanie pozwolenia na budowę.