Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Olsztyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3841/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Olsztyna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. oddalił skargę Prezydenta Olsztyna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. o wymierzeniu Prezydentowi Olsztyna kary w wysokości 4.500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV (linie kablowe, stacja transformatorowa) i n.n. 0,4 kV (linie kablowe 0,4 kV, złącza kablowo-pomiarowe) w Olsztynie przy ul. M. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Olsztyna. W skardze podano, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma właściwe określenie początku biegu 65 - dniowego terminu do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego przez organ administracji oraz poddanie analizie użytego w tym przepisie określenie "zwłoka", której zaistnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej za każdy dzień tej zwłoki. W ocenie skarżącego przekroczenie terminu przewidzianego przez ustawę dla załatwienia sprawy, aby można było potraktować jako "zwłokę", musi być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił, polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. W konkluzji skargi stwierdzono, że Minister wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65-dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Sąd uznał, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy wobec dokonanej przez inwestora korekty wniosku, termin wszczęcia postępowania winien być liczony od dnia złożenia pierwotnego wniosku czy też wniosku skorygowanego. Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika bowiem, że jedyna czynność świadcząca o modyfikacji wniosku, utrwalona została w formie adnotacji sporządzonej na pierwotnym wniosku, przez wykreślenie 6 działek ewidencyjnych i wpisanie nowych numerów 2 działek ewidencyjnych, opatrzonej datą [...] stycznia 2012 r. Taka forma czynności, jakkolwiek niewątpliwie stanowi korektę wniosku, to jednak nie świadczy o braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek złożenia pierwotnego wniosku, szczególnie, że wniosek nie zawierał braków formalnych, ale błędy w zakresie numerów działek ewidencyjnych. W tym kontekście niezasadne, zdaniem Sądu, są wywody skargi dotyczące braku wszczęcia postępowania na skutek braków formalnych wniosku, gdyż zmiana działek ewidencyjnych nie stanowi usunięcia braku formalnego wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., ani jakichkolwiek czynności dotyczących usunięcia braków wniosku. Rację ma więc Minister wskazując, że dokonana korekta świadczy o tym, że postępowanie wszczęte [...] grudnia 2011 r. kontynuowane było w zakresie wynikającym ze zmian dokonanych w dniu [...] stycznia 2012 r. Prawidłowość oceny dokonanej przez organy orzekające w sprawie wymierzenia kary, zdaniem Sądu, potwierdza całość zgromadzonych dokumentów, z których wynika, że po dokonaniu korekty żadne czynności nie były podejmowane poza obwieszczeniem i zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. Z powyższego wynika, że informacje wynikające z korekty nie zmieniły trybu postępowania, nie spowodowały konieczności ponowienia pewnych czynności, nie wymusiły żadnych działań, które w sposób uzasadniony przedłużyłyby postępowanie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, nie można uznać za trafnych wywodów skargi, iż przekroczenie terminu załatwiania sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest zwłoką wynikającą z niewywiązania się przez Prezydenta Olsztyna z ustawowych obowiązków. Skoro, co wyżej wykazano, korekta wniosku nie spowodowała konieczności dokonywania dodatkowych czynności bądź powtórzenia czynności już przeprowadzonych, to przekroczenie terminu załatwienia sprawy należy potraktować jako "zwłokę", która obciąża organ, bowiem wynika z przyczyn leżących po stronie organu przejawiających się w niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, w postaci wystarczająco szybko podejmowanych czynności.