Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 495/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Środowiska 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 495/12 oddalił skargę Klubu [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska stwierdził, w myśl art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia przez skarżące stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2011, w przedmiocie zatwierdzenia planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska odnotował, iż Stowarzyszenie, powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony i zostało poinformowane w odpowiedzi z [...] marca 2011 r., iż będzie w nim uczestniczyć na podstawie art. 44 ustawy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ocenach. Jednocześnie wskazano, iż przyjęcie planu urządzenia lasu ma charakter dwuetapowy. W pierwszym z nich (wielomiesięcznym) sporządzany jest ów plan i w jego toku jest przeprowadzana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w myśl przepisów działu IV ustawy o ocenach (na tym etapie odbywa się również opiniowanie przez wyspecjalizowane organy). Drugi etap (ok. miesięczny) to postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o zatwierdzenie planu, zakończone decyzją administracyjną Ministra Środowiska. Decyzją ta wymienia ogólnie, co zawiera oraz potwierdza spełnienie warunków formalnych przez plan. Nie stanowi on części decyzji, nawet załącznika do niej. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (możliwość takiego uczestnictwa zakreśla dopuszczenie organizacji społecznej ,w myśl art. 31 k.p.a.) stąd nie było uprawnione do wniesienia odwołania.
W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, iż mylnie uznano jakoby nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Bez znaczenia jest kwestia, czy w postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy dotyczące udziału społeczeństwa, zawarte w ustawie o ocenach, bowiem Stowarzyszenie nie precyzowało, iż żąda udziału w postępowaniu w myśl tych regulacji. Wobec tego jego wniosek powinien być rozpatrzony w myśl art. 31 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że pomimo tego, iż czynności w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia środków odwoławczych nadano formę decyzji administracyjnej (użyto tego określenia w dokumencie, zawarto elementy wskazane w art. 107 §. 1 i 3 k.p.a.), nie można jednak uznać, jakoby wadliwe określenie tej formy skutkowało tym, że jest to orzeczenie administracyjne w rozumieniu k.p.a., co jest warunkiem dopuszczalności wniesienia środków odwoławczych (art. 127 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał, że potrzeba dokonania czynności polegającej na zatwierdzeniu planu urządzenia lasu wynika z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.) i stwierdził, że prawodawca nie określił formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, co nie pozwala domniemywać, iż chodzi o decyzję administracyjną. Stwierdził, że gdy czynności dotyczące nadzoru (reglamentacji) gospodarki leśnej przez organ władzy publicznej mają formę decyzji administracyjnej, zostały tak określone w ustawie o lasach expressis verbis. Należy do nich np. decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej, wydana w myśl art. 19 ust. 3 ustawy. Zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest aktem władczym skierowanym do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Dotyczy zaaprobowania dokumentu, który określa zasady gospodarki mieniem należącym do Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). Nie sposób wobec tego, mając na uwadze zasady ogólne kwalifikacji czynności organów administracji, wywieść aby zatwierdzenie planu, dokonywane w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiło decyzję administracyjną, skoro właśnie nie jest czynnością władczą skierowaną w stosunku do podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Szczególnie, gdy woli nadania mu takiej rangi nie wyraził prawodawca expressis verbis poprzez wprowadzenie regulacji szczególnej, z której wynikałaby wola nadania czynności rangi tego rodzaju aktu (orzeczenia administracyjnego). Procedura stosowana w tym przypadku (ocena strategiczna) nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach związanych z korzystaniem z zasobów środowiska, gdzie jest wymagana ocena oddziaływania dla przedsięwzięć (patrz rozdział V ustawy o ocenach). O ile zatwierdzenie planu urządzenia lasu następowałoby w drodze decyzji administracyjnej, dowolnym byłoby twierdzenie, iż na tym etapie ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie musi być prowadzona. Z treści ustawy o lasach nie wynika bowiem aby przedmiotem analizy Ministra Środowiska przed zatwierdzeniem planu urządzenia lasu mogło być wyłącznie wyczerpanie wymagań formalnych (kwestia przedłożenia dokumentacji w wymaganym zakresie itp.). Mając na uwadze zakres zadań ministra właściwego do spraw środowiska (w szczególności art. 4 ust. 4 ustawy o lasach) i zasadę legalizmu działania administracji, przedmiotem rozważań tego organu administracji mogą być rozmaite kwestie zgodności z prawem przedłożonej dokumentacji, także w zakresie uwzględnienia problematyki ochrony środowiska, w tym cennych zasobów przyrodniczych w ramach racjonalnej gospodarki leśnej (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach). Przy wadliwym przyjęciu, iż zatwierdzenie planu urządzenia lasu następuje w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie można byłoby wykluczyć potrzeby przeprowadzenia dwukrotnej procedury ocen oddziaływania na środowiska - po strategicznej dodatkowo dotyczącej przedsięwzięć, w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ocenach, mając na uwadze, iż katalog wskazany w art. 96 ust. 2 tej ustawy nie jest zamknięty, a ustawa obliguje do przeprowadzenia procedury w razie ujawnienia możliwości oddziaływania na dobra chronione w ramach obszarów "Natura 2000". Tego rodzaju wykładnia, skutkująca prowadzeniem dwu procedur oddziaływania w identycznym zakresie (choćby tylko w niektórych przypadkach), nie jest w ocenie sądu racjonalna. Sąd wskazał, że zdolność złożenia skargi nie przysługuje w takich sprawach organizacjom społecznym, z uwagi na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., gdzie ograniczono ich możliwości jedynie do przepadków uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych - a więc prowadzonych w myśl k.p.a. Nie ma jednocześnie regulacji szczególnych poszerzających zdolność tych organizacji na wskazane przypadki prowadzenia strategicznych ocen oddziaływania na środowisko (w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a.). W szczególności nie ma zastosowania w sprawie art. 44 ustawy o ocenach - dotyczy on udziału w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych w myśl przepisów k.p.a. zakończonych decyzją administracyjną. Legalność działań we wskazanym zakresie może być zatem kontrolowana wyłącznie poprzez wyspecjalizowane organy państwa w szczególności prokuratora - art. 50 § 1 p.p.s.a. Ze stosownymi wnioskami w tym zakresie mogą występować również organizacje społeczne. Generalnie natomiast strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.), do zadań prokuratury. Reasumując sąd stwierdził, że skoro zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji administracyjnej, trafnie stwierdzono niedopuszczalność wniesienia środków odwoławczych, błędnie jednak uzasadniając orzeczenie, co stanowi uchybienie przepisom postępowania, lecz nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy jest także mylne wskazanie w sentencji postanowienia, iż stwierdzono niedopuszczalność odwołania, podczas gdy odpowiednie stosowanie przepisów w zakresie odwołań (art. 127 § 3 in fine k.p.a.) nakazywałoby stwierdzić niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.