Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 326/07 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 października 2007 r., II SA/Wr 326/07 oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podziela pogląd organu nadzoru, że wskazane zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a mianowicie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m. in.: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a wymienionej ustawy - "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane." Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 7, udziela w drodze decyzji właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Mając na uwadze charakter upoważnienia zawartego w ust. 3a art. 7 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że właściwą formą prawną do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie stosownego zezwolenia, jest zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W literaturze przedmiotu, odnoszącego się do stanu prawnego sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175. poz. 1458) opowiedziano się za stanowiskiem, że treścią takiego zarządzenia są wymagania tylko i wyłącznie dotyczące warunków technicznych świadczenia usług. W obowiązującym - w chwili wydania kwestionowanego zarządzenia - stanie prawnym taki pogląd jest nie do przyjęcia, gdyż do art. 7 ust. 3a dodany został pkt 2, który niewątpliwie wykracza poza określenie warunków technicznych (pkt 1), nakazując również uwzględnienie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oznacza to, że zamieszczone w ust. 3a art. 7 upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne, ale również uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Tego rodzaju delegacja ustawowa zmierza do merytorycznego wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przy tym zaznaczyć, że istnienie ustawowej podstawy do podejmowania działań przez organ gminy, nie może jednakże samo w sobie przesądzać, że wydany akt jest prawem miejscowym. Dla kwalifikacji danego aktu, jako przepisu prawa miejscowego, przesądzające jest ustalenie charakteru norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja prawna ich adresatów. W zakwestionowanym zarządzeniu, a właściwie w jego załączniku, Burmistrz Miasta i Gminy S. określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. W § 2 zarządzenia zawarta została norma, w myśl której niewypełnienie któregokolwiek z wymagań zawartych w załączniku do zarządzenia stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Oznacza to, że podstawą do wydania przedsiębiorcy negatywnej decyzji - odmowy wydania zezwolenia na świadczenie usług wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będzie także okoliczność niespełnienia przez przedsiębiorcę wymogów przedmiotowego załącznika do zarządzenia. Podstawą zaś wydania wszelkich decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 6 kpa, jest zawsze przepis prawa powszechnie obowiązującego. W art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazane zostało, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się również art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.