Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Wojewody Dolnośląskiego o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2015/11 w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt III SA/Wr 123/11 ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2015/11, 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 123/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej - u.s.g.), zarzucając Radzie Miejskiej w Z. naruszenie § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 22 u.s.g. i żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że wadliwość zaskarżonej uchwały sprowadza się do nieprawidłowego przyjęcia przez Radę Miejską sposobu oddania ważnego głosu. Sporna jest interpretacja przepisów prawa, regulujących tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Artykuł 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność poglądów, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, jego normy są wiążące dla adresatów tego aktu, a ich naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Paragraf 35 Statutu Gminy Z. stanowi: "1. W przypadkach określonych w ustawach uchwały Rady zapadają bezwzględną większością głosów. 2. Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się".
Niewątpliwie § 35 ust. 2 uwzględnia wszystkie warianty możliwości oddania głosu, czyli: "za", "przeciw", "wstrzymujący się", a także sposób ich liczenia. Sporne głosowanie przeprowadzono za pomocą kartek do głosowania, na których nie wyróżniono możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Wynikało to także z zasad głosowania podanych przez przewodniczącego obradom radnego - seniora, zaakceptowanych przez radnych, biorących udział w głosowaniu.
Sąd oceniając treść powołanego § 35 ust. 2 statutu przyjął, że przepis ten reguluje sposób liczenia głosów. Nie zawiera więc nakazu uwzględnienia w każdym głosowaniu możliwości oddania głosu wstrzymującego się, pozostawiając radzie gminy swobodę rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, według którego powołany przepis przewiduje, że w każdym głosowaniu obligatoryjny wariant głosu wstrzymującego się. W rozpatrywanej sprawie zatem, według Sądu, rada gminy w ramach swych kompetencji przyjęła, powołując się na rozwiązania ustawowe prawa wyborczego, że w badanym głosowaniu wyborczym przyjmuje się brak możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Gdyby jednak nawet nie podzielić takiej interpretacji przepisu § 35 ust. 2 Statutu gminy, to w konkretnych warunkach ocenianego głosowania niesporne jest, że oddano dwa głosy poprzez oddanie kart wyborczych bez skreśleń. Głosy bez skreśleń są traktowane zawsze jako nieważne, gdyż nie wyrażają woli osoby głosującej. Jako nieważnych nie można ich zatem uwzględniać przy obliczaniu wyników glosowania. Z uwagi na to, że głosowanie było tajne, nie można także wziąć pod uwagę oświadczeń radnych tłumaczących, że to były ich głosy i że oddanie kart bez skreśleń traktowali jako wstrzymanie się od głosu. W tym głosowaniu swą wolę wstrzymania się od głosu radni mogli przejawić wyraźnie, na przykład przez wpisanie na karcie wyborczej stosownej adnotacji. Zatem w sytuacji, gdy w głosowaniu wzięło udział 14 radnych, na jednego kandydata oddano 7 głosów, na drugiego 5 głosów, a 2 głosy były uznane jako nieważne, wybrany został kandydat, który uzyskał 7 głosów, czyli o 2 głosy więcej od drugiego kandydata. Jego przewaga nad drugim kandydatem była zatem większa, niż wymagane minimum przewagi o co najmniej 1 głos więcej od sumy głosów oddanych na drugiego kandydata, czyli przeciw kandydaturze osoby wybranej.