Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 10 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 934/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy.
Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r. złożył do WSA w Gliwicach skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy S. na 2016 r.
W ocenie Prokuratury Rejonowej w P. § 9 i § 10 ww. uchwały Rady Gminy S. naruszają art. 2 ust. 1; art. 3; art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zatem jej wejście w życie może nastąpić po publikacji, a "wykonanie" (jako prawa miejscowego) nie może być ograniczone do organu wykonawczego gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. zakwestionowała stanowisko skarżącego. Zdaniem Rady Gminy S. wydana przez nią uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie formułuje norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i dlatego zobowiązany do jej wykonania jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji nie mogła być opublikowana w sposób właściwy dla aktów prawa miejscowego.
WSA w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego. Zasadnym byłyby zarzuty Prokuratora dotyczące terminu wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. i podmiotu zobowiązanego do jej wykonania, gdyby uchwała ta po zbadaniu przez Sąd pierwszej instancji była aktem prawa miejscowego.
WSA w Gliwicach nie podzielił zdania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P., który powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiódł tezę, że program ochrony nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, ponieważ nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnych (skierowanych do nieokreślonych adresatów). Uchwała ta nie wywiera "skutków zewnętrznych" oraz nie została ogłoszona w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Określa ona w istocie jedynie obowiązki jednostek organizacyjnych gminy i innych podmiotów podporządkowanych organizacyjnie (bądź na mocy umów cywilnoprawnych) organowi wykonawczemu gminy. Tym samym nie może być uznana za akt prawa miejscowego.