Uchwała zarządu gminy zatwierdzająca projekt ugody pomiędzy gminą a kupcem dotycząca wzajemnych rozliczeń z tytułu korzystania z targowiska nie jest uchwałą z zakresie administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustalenie zasad rozliczeń z tytułu korzystania z targowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Pracodawców Prywatnych na uchwałę Zarządu Gminy (...) w przedmiocie regulaminu targowiska - odrzuca skargę.
Zarząd Gminy W. podjął 9 maja 2000 r. uchwałę zatwierdzającą projekt ugody regulującej szczegółowej zasady rozliczeń pomiędzy Gminą a kupcem z targowiska w W. Jednocześnie określił swoje zobowiązania związane z korzystaniem przez kupców z tego targowiska, warunkowane zawarciem wspomnianej wyżej ugody i spełnieniem przez kupca jej postanowień.
Związek Pracodawców Prywatnych Gminy B. po bezskutecznym wezwaniu Zarządu Gminy od usunięcia naruszenia prawa zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił, że narusza ona przepisy Konstytucji RP, przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie konsumentów, Kodeksu cywilnego, Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być uchwała organu gminy podjęta w sprawie zakresu administracji publicznej. Nie wszystkie jednak sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, załatwiane uchwałami organów gminy, mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze wątpliwości i kontrowersje na temat znaczenia tego pojęcia, należy przyjąć, że gmina, korzystająca ze swej podmiotowości prawnej zarówno w sferze prawa cywilnego jak i publicznego, podejmuje uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej tylko wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej.
Nie są zatem objęte tym trybem kontroli sądowej uchwały organów gminy w sprawach, w których działanie gminy nie ma władczego charakteru. Gmina nie korzysta ze swego imperium, lecz posługuje się środkami typowymi dla podmiotu występującego w obrocie cywilnoprawnym. Uchwały, w których organy gminy realizują jej zadania za pomocą środków niewładczych, podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Są to sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Zasada ta znajduje również potwierdzenie w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 1 maja 1995 r. o NSA, według którego sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie sprawy nie mające charakteru cywilnoprawnego.
O dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje wobec tego przedmiot /treść/ uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona uchwała zatwierdza projekt ugody, a więc formułuje swego rodzaju ofertę zawierającą warunki korzystania przez kupców z targowiska stanowiącego przedmiot mienia komunalnego. Nie ma w tym "zatwierdzeniu" elementów władztwa publicznego, jako że gmina nie narzuca w ten sposób kupcom jednostronnie swej woli prowadzenia działalności na takich właśnie warunkach. Wszak zawarcie i skuteczność takiej ugody wymaga jeszcze zgody drugiej strony.
Nie mają również władczego, a więc publicznoprawnego charakteru dalsze postanowienia zawarte z zaskarżonej uchwale /par. 2 uchwały/. Zawierają one bowiem określenie przedsięwzięć prawnoorganizacyjnych, które Zarząd Gminy podejmie warunkowo, jeżeli kupcy przystąpią do ugody na warunkach określonych w uchwale i spełnią te warunki. Zaskarżona uchwała również i w tej części nie wywiera żadnych, bezpośrednich skutków publicznoprawnych. Ma jedynie znaczenie zapowiedzi podjęcia działań, które dotyczą sfery publicznoprawnej, ale mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego dopiero wtedy, gdy zostaną zrealizowane.