Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażalenia K. P., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia 17 stycznia 2017r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli gospodarstwa Pani G., w którym rodzina Państwa Z. hoduje trzodę chlewną gdzie produktem ubocznym hodowli oprócz obornika jest gnojówka i gnojowica, pod kątem spełnienia wymogów ustawy o nawozach i nawożeniu.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powyższe postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 17 stycznia 2017r. zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, powołując się na brzmienie tego przepisu oraz art. 28 kpa, że odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Organ pierwszej instancji podniósł również, że w sprawie było prowadzone postępowanie z urzędu, które zakończyło się wydaniem decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. P., wywodząc w nim swój interes prawny z treści art. 144 Kodeksu cywilnego.
Zdaniem organu odwoławczego organ ten rozpoznając zażalenie w pierwszej kolejności jest zobowiązany ustalić, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w postępowaniu wszczętym z urzędu przez organ pierwszej instancji w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, istotne znaczenie ma wykładnia przepisu art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 poz. 519 t.j.) w związku z art. 28 kpa. Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:
1. ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2. przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Z kolei w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jednostki to interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto ma interes prawny, a nie tylko ten, czyj interes prawny został naruszony.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, zgodnie z którym pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z kolei w świetle dyspozycji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska wójt (burmistrz, prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej negatywnie oddziaływującej na środowisko realizację w oznaczonym terminie czynności, które zmierzają do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia interesu prawnego K.a P.a. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dla niego uciążliwością jest zapach. Dolegliwości związane z nieprzyjemnym zapachem nie są w świetle przepisów prawa obowiązującego mierzalne i podlegające ograniczeniom poprzez ustanowione normy ograniczające ich immisję, tak jak to ma miejsce w przypadku hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2015r. o sygn. akt II OSK 2595/13 wyraził pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne uznanie danej osoby za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Organ odwołał się do uzasadnienia tego orzeczenia, w którym stwierdzono m.in., że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska może być nie tylko osoba fizyczna działająca w ramach tzw. zwykłego korzystania ze środowiska, ale również w zakresie korzystania powszechnego, czy jakiejkolwiek innej jej działalności skutkującej negatywnie dla środowiska. Zgodnie z art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne. Cechą relewantną jest tu więc brak obowiązku uzyskania pozwolenia na użycie instalacji lub urządzenia, a równocześnie korzystanie w zakresie szerszym niż zaspokajanie potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego czy dla wypoczynku oraz uprawiania sportu, właśnie za pośrednictwem instalacji (korzystanie powszechne). Kompetencja wójta do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 363 cytowanej ustawy dotyczy zatem wyłącznie osób fizycznych działających dla zaspokojenia potrzeb osobistych, potrzeb gospodarstwa domowego oraz związanych z wypoczynkiem lub rekreacją. Decyzja wójta może pojawić się w sytuacji, w której działalność osoby fizycznej powoduje negatywne skutki w środowisku (negatywnie oddziałuje na środowisko). Działalnością wywierającą negatywny wpływ na środowisko będzie naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych, niewykonujących działalności gospodarczej, doszło np. do zanieczyszczenia wód, gleby, atmosfery, czy przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Decyzja wydawana przez wójta ma zobowiązywać do wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, nie jest to więc decyzja zmierzająca do unieruchomienia instalacji czy urządzenia (taka możliwość wynika dopiero z art. 368 ustawy Prawo ochrony środowiska). W założeniu taka decyzja ma zmierzać tylko do ograniczenia, a nie wyłączenia (zlikwidowania) negatywnego oddziaływania. Przepis ten zatem dopuszcza do sytuacji, w której mimo wydania decyzji i jej wykonania, negatywne oddziaływania na środowisko jednak pozostaną.