Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Nr XI/119/2012 Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012 r., w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koszyce z dnia 26 września 2012 r., Nr XI/119/201 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie:
I. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. - dalej jako: u.o.z.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej jako: Konstytucja RP) w zw. z § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm. - dalej jako: z.t.p.), polegające na powtórzeniu w § 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały ustawowych definicji "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16-17 u.o.z.;
II. art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 2 pkt 7 oraz uszczegółowienie w § 5 załącznika zaskarżonej uchwały zadania polegającego na "edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt";
III. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polegające na braku szczegółowego określenia w § 4 zaskarżonej uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska;
IV. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., polegające na braku szczegółowego ustalenia zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono przy tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W nawiązaniu do powyższego Prokurator podniósł, że rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Dodano przy tym, że organ jest zobowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator w pierwszej kolejności podał, że Rada Gminy Koszyce w § 1 pkt d, e załącznika do zaskarżonej uchwały zamieściła definicje "zwierząt bezdomnych" oraz "zwierząt domowych". W ocenie Prokuratora, wprowadzenie ww. definicji obarczone było jednak istotnym naruszeniem prawa, gdyż treść tych definicji stanowiła powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 16-17 u.o.z. Podkreślono, że w akcie tym ustawodawca zdefiniował na potrzeby u.o.z. ww. pojęcia, wobec czego znajdowały one pełne zastosowanie do aktu wykonawczego w randze aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec tego według skarżącego, za nieuprawnione należało uznać "przepisywanie" definicji ustawowych i umieszczanie ich w akcie podustawowym, gdyż stanowiło to przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zwrócono bowiem uwagę, że skoro ustawodawca sam uregulował określoną kwestię w akcie wyższej rangi, to nie mógł jej jednocześnie przekazać do uregulowania w akcie rangi niższej, a przy tym istotne naruszenie prawa poprzez regulację zawartą w omawianym punkcie załącznika zaskarżonej uchwały wynikało również z zapisów z.t.p. W tym zakresie zaznaczono, że zgodnie z § 118 z.t.p., w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów, który to przepis na mocy odesłania z § 141 i § 143 z.t.p. znajdował odpowiednie zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Prokurator podniósł przy tym, że powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż może to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może powodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.