Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w punkcie 4.3. w zakresie w jakim odnosi się do "Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych".
Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o. w Tarnowie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, w części w jakiej dopuszcza i zatwierdza pobieranie opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w wysokości 112,00 zł netto/przyłączenie (tj. pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r.), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w kwestionowanej części naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 328 z późn. zm. - dalej jako: ustawa lub ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy może stanowić podstawę prawną do nałożenia przez radę gminy w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i tym samym bezzasadne zatwierdzenie taryfy ustalającej wysokości takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego;
b) art. 24 ust. 5 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i tym samym zaniechanie podjęcia uchwały odmawiającej w całości zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z powodu sporządzenia ich niezgodnie z przepisami;
c) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.), poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w części objętej skargą bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i z przekroczeniem kompetencji stanowiących organu gminy.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, na mocy której zatwierdzono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, na okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., stanowiące załącznik do uchwały, została podjęta na wniosek Zarządu Spółki Tarnowskie Wodociągi sp. z o.o. na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Podniesiono, że w uchwale tej w pkt 4.3 lp. II ustalona została jako opłata dodatkowa "stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w kwocie 112,00 zł netto za każde przyłączenie". W dalszej kolejności Prokurator podkreślił, że znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego sądy te nie uznawały uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy za akty prawa miejscowego, niemniej jednak w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała nosi wszelkie cechy aktu prawa miejscowego (tj. oznaczenie adresata norm prawnych, pozostającego poza strukturą administracji, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, normatywny charakter oraz generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych), które następnie szczegółowo opisano. Podniesiono bowiem, że jest ona ogólna, generalna i abstrakcyjna, gdyż określa adresata poprzez wskazanie jego desygnatów, nie wymieniając go w sposób skonkretyzowany. Zwrócono również uwagę, że jej zastosowanie nie odnosi się do jednostkowej sytuacji, lecz ma charakter powtarzalny - każdorazowo stanowi podstawę obliczenia i ustalenia wysokości, m.in. za przyłączenie do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dlatego też zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała wobec posiadania wszystkich ww. cech bezspornie stanowi akt prawa miejscowego, którego wadliwe zapisy powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dodano przy tym, że stanowisko to koresponduje z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na którą to okoliczność skarżący przytoczył przykładowe orzeczenia tego Sądu. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów, Prokurator wskazał, że w jego ocenie wprowadzenie opłat za podłączenie do sieci wodociągowej nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w szczególności takim przepisem nie jest art. 24 ust. 1 ustawy. Podkreślono bowiem, że ww. opłata mimo, iż nie posiada wprost charakteru podatkowego, to ze względu na obowiązki właściciela nieruchomości stanowi sui generis przymus państwowy, gdyż nieuiszczenie tzw. opłaty przyłączeniowej spowodowałoby dla właściciela brak możliwości nie tylko skorzystania z dobrodziejstwa korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, lecz także narażałoby go na karę grzywny. Podniesiono bowiem, że z treści przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), a konkretnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wypływa obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nadmieniono przy tym, że bezsporne jest, iż sieć kanalizacyjna w Gminie Miasto Tarnów istnieje, a w związku z tym uniknięcie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, na które pozwala w określonych sytuacjach dalsza dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy uznać za obiektywnie niemożliwe. Okoliczność ta zdaniem Prokuratora, przesądza o wprowadzeniu przymusu mającym charakter takiego, który nakładają zarówno przepisy ww. ustawy, jak również sytuacja faktyczna przejawiająca się w konieczności normalnego, codziennego życia i funkcjonowania w społeczeństwie. W konsekwencji według skarżącego, nie sposób narzuconej opłaty rozumieć inaczej, jak mającej wiele cech wspólnych z daninami publicznymi. Dodano również, że nie zasługiwała także na uwzględnienie argumentacja, zgodnie z którą organ stanowiący nie miał żadnych instrumentów prawnych do zakwestionowania wadliwie sporządzonych taryf. Zwrócono bowiem uwagę, że - w ocenie Prokuratora - takim przepisem niewątpliwie był art. 24 ust. 5 ustawy, z którego w niniejszej sprawie Rada Miejska w Tarnowie nie skorzystała. Ponadto podkreślono, że nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że norma kompetencyjna zawarta w przepisie art. 24 ust. 5 ustawy nie upoważniała rady do wybiórczego zatwierdzenia tylko niektórych taryf i odmowy zatwierdzenia pozostałych. Wskazano bowiem, że obowiązkiem Rady Miejskiej w Tarnowie, w przypadku gdy dostrzegała, iż określona taryfa przedstawiona do zatwierdzenia nie odpowiadała prawu było całościowe zakwestionowanie wszystkich przedłożonych do zatwierdzenia taryf, a nie zatwierdzenie wszystkich pomimo istniejących wad. Prokurator nadmienił również, że w jego ocenie nie stanowił przeszkody w uznaniu uchwał opartych na art. 24 ust. 1 ustawy fakt ich nieopublikowania we właściwym dzienniku urzędowym. Dodano bowiem, że decydujące dla oceny czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego są wymienione już wcześniej jej cechy, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.