Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 27 marca 2014 r. nr XXXVIII/217/2014 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie strona 1/6

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Polanka Wielka z dnia 27 marca 2014 r., Nr XXXIII/217/2014 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2014 r., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.) oraz:

- art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. - dalej jako: u.o.z.) poprzez powtórzenie w § 3 Programu ustawowej regulacji w zakresie celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami oraz wskazania celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, jak również poprzez powtórzenie w § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich";

- art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką;

- art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 9 Programu konkretnego podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 10 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono przy tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator podał, że w jego ocenie, delegacja określona w u.o.z., z jednej strony nie została w pełni zrealizowana, a z drugiej strony doszło do jej przekroczenia. W tym zakresie przytoczył on treść art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1-5 u.o.z., a następnie zaznaczył, że regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. określa elementy jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym zakresie. Tym samym zdaniem Prokuratora, brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Jednocześnie podkreślono, że w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 u.o.z. zawierał zamknięty katalog (enumeratywne wyliczenie) kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu, dlatego też przyjmowano, iż organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na jego podstawie mogły regulować, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa dodatkowo w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie wskazane w tym przepisie. Dodano przy tym, że z tych właśnie względów postanowienia co do innych kwestii należało traktować jako pozbawione podstawy prawnej, uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej, a w związku z tym istotnie naruszające prawo i nieważne. Stąd też według Prokuratora, ujęcie w rozdziale 4 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Podniesiono, że wobec jednoznacznej treści art. 11a ust. 2 u.o.z. w brzmieniu sprzed dnia 6 stycznia 2017 r., rada gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, niż wyraźnie wymienione w tym przepisie, a tym samym wszelkie jej działania uchwałodawcze wykraczającej poza ten zakres pozbawione były podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tej części. Ponadto w ocenie Prokuratora - z uwagi na treść art. 11a ust 2 pkt 6 i 7 u.o.z. - jako istotne uchybienie należało również uznać niewskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów oraz konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co uniemożliwiało skuteczną realizację zadań własnych gminy. Dodatkowo zdaniem Prokuratora, nieprawidłowe było wskazanie przez Radę Gminy w Plance Wielkiej w załączniku do Programu jedynie kwoty ogólnej w wysokości 20.000 zł na realizację zadań programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie Gminy środków finansowych na konkretne cele. Zaznaczono, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Stąd też według Prokuratora, czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Podkreślono przy tym, że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Dlatego też w ocenie Prokuratora, narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Zaznaczono, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Dodano przy tym, że nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Polanka Wielka w zakresie opieki nad zwierzętami, jako że cel ten, nie mieścił się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej. Ponadto zdaniem Prokuratora, skoro stosownie do treści art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały.

Strona 1/6