Wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych a także stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest spełniony, gdy ma charakter pozorny, prowadzi do obejścia ustawowego obowiązku. Wprowadzony ustawowo wymóg współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Nie spełnia tego obowiązku organ, który zasięga opinii w sposób nieformalny i z góry - przygotowując wcześniej rozstrzygnięcie - zakłada jej nieuwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale (...) sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 21 marca 2003 r. (...) w przedmiocie powołania zastępcy Dyrektora do praw artystycznych Teatru Nowego w Ł. - oddala skargę.
Prezydent Miasta Ł. zarządzeniem (...) z dnia 3 lutego 2003 r. w sprawie powołania zastępcy dyrektora do spraw artystycznych Teatru Nowego w Ł., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./ i par. 5 statutu Teatru Nowego w Ł. oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niektórych instytucji kultury /Dz.U. nr 35 poz. 151 ze zm./ powołał z dniem 3 lutego 2003 r. Grzegorza K. na stanowisko zastępcy dyrektora ds. artystycznych Teatru Nowego w Ł. na czas nie określony, przyznał mu wynagrodzenie a wykonanie zarządzenia powierzył dyrektorowi Wydziału Kultury Urzędu Miasta Ł. oraz dyrektorowi Teatru Nowego w Ł.
Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 21 marca 2003 r., na podstawie art. 91 par. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia (...) Prezydenta Miasta Ł.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że powołanie zastępcy dyrektora Teatru Nowego w Ł., zgodnie z brzmieniem par. 5 ust. 4 statutu Teatru Nowego następuje w trybie przewidzianym dla powołania dyrektora, a zatem przy zachowaniu wymogów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - po zasięgnięciu opinii m.in. właściwych związków zawodowych działających w Teatrze.
W dniu 7 lutego 2003 r. organ nadzoru uzyskał z Zarządu Głównego Związku Zawodowego Aktorów Polskich informację, że Prezydent Miasta Ł. powołując zastępcę dyrektora Teatru nie dopełnił powyższego obowiązku. Z wyjaśnień Prezydenta nadesłanych w dniu 13 marca b.r. wynika, że pismo informujące o powstaniu na terenie Teatru Nowego Związku Zawodowego Aktorów Polskich wpłynęło do Urzędu Miasta Ł. 27 stycznia 2003 r., jednakże Prezydent nie znał jego treści w dniu wydawania przedmiotowego zarządzenia, czyli w dniu 3 lutego b.r. Ta okoliczność nie jest w żadnej mierze usprawiedliwieniem dla braku konsultacji ze związkami zawodowymi. W piśmie z dnia 5 marca br. Prezydent poinformował, że Komisja Zakładowa Związku Zawodowego Aktorów Polskich przy Teatrze Nowym uczestnicząc 3 lutego b.r. w zebraniu z załogą zgłosiła na nim ustną opinię przed wręczeniem powołania. To zebranie nie może zastąpić wcześniejszego wystąpienia do właściwego organu związku zawodowego o wyrażenie stosownej opinii, a więc wykonania obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowiącego niezbędną przesłankę ważności zarządzenia o powołaniu zastępcy dyrektora Teatru.
Prezydent Miasta Ł. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wnosił o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi Prezydent zakwestionował kompetencje Wojewody do sprawowania nadzoru nad wydawanymi przez niego zarządzeniami. Zdaniem Prezydenta, z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika że tylko zarządzenia porządkowe w stosunku do których, w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, istnieje ustawowy obowiązek doręczania wojewodzie podlegają nadzorowi i tylko ich nieważność mógłby on stwierdzić. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 powyższej ustawy. Zakres znaczeniowy treści "zarządzenia" i zaaprobowanie go przez G. K. świadczą o wymianie między stronami oświadczeń woli, która doprowadziła do zawarcia stosunku pracy. Powołania w formie zarządzenia następują ze względów formalno-porządkujących, ale nie uzyskują przez to charakteru władczych aktów administracyjnych, do podjęcia których wymagane jest wyraźne upoważnienie ustawowe. Kompetencja Prezydenta wynikająca z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie zmienia powołania w akt administracyjnoprawną /przy zbyt ogólnym terminie "organizator" użytym w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej/. Tym samym zakwestionowane zarządzenie to czynność prawna z zakresu prawa pracy, dokonana przez Prezydenta za pracodawcę, którym jest Teatr Nowy. Wobec takiego charakteru zarządzenia nie może być wobec niego stosowany nadzór wojewody. Oświadczenie woli, które dotarło do adresata, nie może zostać unieważnione w trybie nadzoru. Potwierdza to postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1993 r. /SA/Wr 2203/93 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 25/.