Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 czerwca 2011 roku nr XII/154/11 w przedmiocie statutu Rodzinnego Domu Dziecka Nr 2 w Olsztynie 1/ stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 czerwca 2011 roku nr XII/154/11 w części dotyczącej § 4; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku.
Uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 czerwca 2011 r. Rada Miasta O. uchwaliła statut Rodzinnego Domu Dziecka "[...]". W § 4 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego.
W złożonej na powyższą uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko - Mazurski zarzucił, że § 4 tej uchwały narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2011 roku, Nr 197, poz. 1172 ze zm.), gdyż kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie stanowi także przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy. Wojewoda stwierdził, że żaden przepis obowiązującego prawa nie obliguje Rady Miasta do publikacji przedmiotowej uchwały. Zauważył, że statut jednostki budżetowej posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Wojewoda wywiódł też, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru powszechnego, nie jest aktem generalnym adresowanym, co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. W myśl natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (ust. 2) i porządkowym (ust. 3). Wojewoda podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akt taki musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Pojęcie prawa miejscowego jako prawa o powszechnym zasięgu obowiązywania nie obejmuje więc aktów wewnętrznych skierowanych i wiążących wyłącznie podmioty pozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt, chyba, że akt ten zawiera cechy prawa miejscowego, a więc jeżeli zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowy statut takich norm nie zawiera, nie dotyka również norm ustrojowych gminy. Statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania Rodzinnego Domu Dziecka, jego strukturę organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej Domu jako jednostki budżetowej gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że żądanie skargi zmierza do wyeliminowania z obrotu przedmiotowej uchwały w całości, gdyż skarżony § 4 reguluje kwestię jej wejścia w życie. Podniosła, że zawarty w podstawie prawnej uchwały art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnia Radę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej. W ocenie Rady, statut zawiera przepisy adresowane nie tylko do jednostki budżetowej, ale również do innych osób z Gminy O. i spoza niej. Potencjalnie mieszkańcem przedmiotowego domu może być bowiem każde dziecko, w tym także mieszkaniec Gminy O. Zdaniem organu gminy, o powszechnym charakterze przepisów statutu i nieograniczonym kręgu ich adresatów świadczą zwłaszcza § 3 i § 4 Statutu. Rada Miasta dodała, że Wojewoda wielokrotnie traktował statuty różnych samorządowych jednostek budżetowych jako akty prawa miejscowego, publikując je w dzienniku urzędowym.