Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 lutego 2014 r., nr. [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wnioskiem z dnia 9 października 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] (dalej: Agencja) wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości nr [...] k.m., położonej przy ul. [...], wykorzystywanej na cele mieszkalne, której Agencja jest właścicielem i użytkownikiem. We wniosku wskazano, że działka nie sąsiaduje z inną drogą i nie posiada bezpośredniego włączenia do drogi publicznej, zaś po wybudowaniu zjazdu jej sposób wykorzystania nie ulegnie zmianie.
W dniu 30 listopada 2013 r. organ przeprowadził oględziny terenu, co utrwalono w protokole, po czym wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego o wydanie opinii w sprawie możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu.
W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r., Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Gospodarki Urzędu Marszałkowskiego w Opolu, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, przedstawił negatywną opinię lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Do pisma dołączył kopię protokołu z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 7 listopada 2013 r., na którym Komisja odrzuciła koncepcję budowy zjazdu. Powołując się na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, organ stwierdził, że na drodze klasy G i Z, jakimi są drogi wojewódzkie należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów pod nową zabudowę. Wskazał, że dojazd od działki nr A odbywa się obecnie przez istniejącą drogę o nawierzchni betonowej, posiadającą połączenie z drogą wojewódzką. Stosownie do tego wywiódł, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie znajduje uzasadniania z uwagi na możliwość obsługi działki nr A przez istniejący wjazd oraz ze względu na konieczność utrzymania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Opolskiego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260) oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ podał, że droga nr [...] ze względów funkcjonalno-technicznych została zaliczona do klasy Z. Natężenie ruchu na tej drodze wg Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r. wynosi 1504 poj./dobę, a prognoza ruchu na 2030 r. zakłada natężenie rzędu 3230 poj./dobę. Dalej, przytaczając treść § 9 ust. 1 rozporządzenia wyjaśnił, że przepisy szczególne stawiają bardzo wysokie wymagania w zakresie warunków jakim powinny odpowiadać drogi w klasie technicznej Z, aby zapewnione były płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników dróg. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach wojewódzkich przemawiają natomiast za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu - w tym, gdy nie jest możliwe w ogóle ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Stosownie do tego zauważył, że działka nr A aktualnie posiada połączenie z drogą wojewódzką poprzez nieruchomość sąsiednią, tj. działkę nr B, która posiada bezpośrednie włączenie do drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem organu, wnioskowany zjazd byłby natomiast usytuowany na łuku drogi, w miejscu istniejącej zatoki autobusowej oraz na wzniesieniu (skarpie), z uwagi na położenie działki 2,0 m powyżej korony drogi, co może znacząco wpłynąć na obniżenie poziomu bezpieczeństwa użytkowników drogi w tym pieszych korzystających z przystanku autobusowego. Tym samym, biorąc pod uwagę przede wszystkim konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom dróg, organ uznał, że optymalnym rozwiązaniem będzie utrzymanie dojazdu na działkę nr A w stanie dotychczasowym, czyli za pośrednictwem drogi wewnętrznej i istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] obsługującego również działkę nr B. Organ stwierdził ponadto, że pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przeciwstawiając słusznemu interesowi strony interes społeczny organ wywiódł, że indywidualny interes właściciela działki nr A może zostać w pełni zaspokojony przez wykorzystanie istniejącego sposobu komunikacji z drogą wojewódzką, a każdy nowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Ponadto, częsta lokalizacja zjazdów skutkuje większą liczbą punktów kolizji, większą liczbą zatrzymań, redukcji prędkości i przyspieszeń oraz większym zapotrzebowaniem na różnorodne manewry m.in. wyprzedzanie. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyjaśnił, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a zgoda ta wyrażana jest w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają słuszny interes społeczny, słuszny interes obywatela oraz obowiązujące przepisy. Indywidualny interes strony nie jest jednak wystarczającą przesłanką do podjęcia dla niej pozytywnej decyzji, skoro pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym, polegającym na zapewnieniu właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej wszystkim jej użytkownikom. Natomiast w niniejszej sprawie budowa nowego, bezpośredniego włączenia do drogi wojewódzkiej, stoi w sprzeczności z przepisami prawa i zagraża bezpieczeństwu wszystkich użytkowników drogi wojewódzkiej. Dlatego utrzymanie obecnego sposobu komunikacji jest optymalne zarówno ze względów bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, jak również z uwagi na to, że nie ogranicza w żaden sposób właścicielowi działki nr A możliwości połączenia i korzystania z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...].