Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, po przeprowadzeniu kontroli w firmie A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...], decyzją z dnia 15 marca 2011 r., nr [...], opartą o przepis art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 93 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 3 marca 20011 r., nr [...], nałożył na A. K. karę pieniężną w kwocie 28800 zł., jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec niewniesienia przez stronę zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, uznał za udowodnione naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. z 2006 r., Nr 102, z dnia 11.04.2006 r. - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 561/2006"), tj. o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców, właściwym zapisywaniu wykresówek i rejestrowaniu w nich danych o okresach aktywności kierowcy. Powyższe naruszenia zostały wykazane w tabelarycznym zestawieniu z podziałem na następujące grupy: 1) prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy (naruszenie art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 19 przypadków), za które na podstawie pkt 10.3 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 12250 zł, 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 13 przypadków), za które na podstawie pkt 10.4 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 9350 zł, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (naruszenie art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 10 przypadków), za które na podstawie pkt 10.2 lit. a i b załącznika do ustawy wymierzono karę 4600 zł, 4) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (naruszenie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 4 przypadki), za które na podstawie pkt 11.4 pkt 2 załącznika do ustawy wymierzono karę 2000 zł, 5) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów (naruszenie art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 2 przypadki), za które na podstawie pkt 11.4 pkt 7załącznika do ustawy wymierzono karę 100 zł, 6) naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy (naruszenie art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 ustawy - 1 przypadek), za które na podstawie pkt 112.10 załącznika do ustawy wymierzono karę 500 zł. W opisach poszczególnych stanów faktycznych oznaczono liczby minut, o które skrócono wymagany okres odpoczynku albo wydłużono dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu. W każdym przypadku organ stwierdził brak dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm dotyczących czasów prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku w postaci zapisu na odwrocie wykresówki, wydruku z urządzenia rejestrującego lub w planie pracy. W odwołaniu do Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu A. K. wnosił o złagodzenie i zmniejszenie kary nałożonej powyższą decyzją, argumentując, że firma zaczęła zajmować się transportem od czerwca 2010 r. i sprawy związane z rozliczaniem kierowców i samochodów były sprawami nowymi. Podał, że kierowcy byli pouczeni o obowiązku nieprzekraczania czasu jazdy i pracy; podpisali też stosowne oświadczenie o osobistej odpowiedzialności za każde tego rodzaju przekroczenie. Poza tym nadzór i kontrola nad kierowcami i tachografami należała do obowiązków pracownika W. R., którego nieznajomość tematu oraz zaniedbania doprowadziły do tego, że nie informował pracodawcy o występowaniu naruszeń wykrytych dopiero przez PIP. Ponadto odwołujący podniósł, że znaczna wysokość kary skutkować będzie koniecznością zwolnienia pracowników i zamknięcia firmy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w toku kontroli okazano dane obejmujące 483 dni pracy, wczytane z kart sześciu kierowców oraz z tachografów cyfrowych, za okres od 26 kwietnia do 31 grudnia 2010 r. Następnie organ przeanalizował wszystkie naruszenia w poszczególnych grupach, kwalifikując je analogicznie jak organ pierwszej instancji i stwierdzając, że w świetle zabranego materiału dowodowego do naruszeń rzeczywiście doszło, a kary w tym zakresie zostały nałożone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł ponadto, że podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie powyższych naruszeń. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, i cytując obszerne fragmenty jego uzasadnienia, organ odwoławczy podał, że regulacje zawarte w art. 92 ustawy są sankcjami nakładanymi na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy i zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy tego przedsiębiorstwa, żeby była ona wykonywana w sposób bezpieczny. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek zawarcia takich umów i wprowadzenia takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem zarówno na zasadzie umowy cywilnoprawnej, jak i w ramach stosunku pracy. Naruszenie obowiązków obwarowane jest karą pieniężną, co określa załącznik do ustawy, przy czym suma kar nie może przekroczyć 30000 zł. Podkreślił też organ, że odpowiedzialność administracyjna ustanowiona w art. 92 ustawy nie jest rozpatrywana na zasadzie winy, gdyż organ administracji dokonuje w toku postępowania jedynie stwierdzenia faktów i jeśli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje, przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania kary. Jedynie art. 93 ust. 7 ustawy przewiduje nienakładanie kary w przypadku, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, jednak to przedsiębiorca winien udowodnić okoliczności objęte tą hipotezą, skoro wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów. Organ stwierdził, że takich dowodów w toku postępowania nie przedłożono, a argument dotyczący braku wiedzy w tym zakresie nie stanowi dowodu mogącego zwolnić stronę od odpowiedzialności za powstałe naruszenie. Wysokość kary nie należy do dowolnego uznania organu kontrolującego, ale w myśl art. 93 ust. 10 ustawy karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było uzasadnione oraz jest ona prawidłowa pod względem prawnym i zgodna ze stanem faktycznym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. K., zastąpiony przez pełnomocnika - T. S., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów powołanych w tej decyzji poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku to właściciel przedsiębiorstwa transportowego odpowiada osobiście za naruszenia przepisów popełnione przez pracowników-kierowców oraz za niedopełnienie obowiązków przez osobę odpowiedzialną za nadzór nad ich pracą; ponadto poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że czas pracy kierowców był organizowany przez nich samodzielnie, a zawierając umowy o pracę złożyli oni pisemne oświadczenia, że odpowiadają osobiście za wszelkie przekroczenia, natomiast skarżący, nawet przy dołożeniu szczególnej staranności, nie mógł mieć żadnego wpływu na uniknięcie naruszeń popełnionych przez kierowców poza siedzibą firmy. W tych okolicznościach skarżący podniósł zarzut błędu co do osoby, która powinna zostać faktycznie zobowiązana do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej. Poza tym skarżący podniósł zarzut niezastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów postępowania poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pozbawienie skarżącego możliwości pełnej obrony w postaci odmowy zamieszczenia w protokole kontroli zgłaszanych wniosków proceduralnych, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania W. R. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów celowej obrony, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty od skargi i od pełnomocnictwa, a nadto o przeprowadzenie dowodu ze wszystkich dokumentów dołączonych do skargi, a także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka W. R. na okoliczność, że w okresie objętym kontrolą był on zatrudniony na stanowisku kierowniczo-kontrolnym i w zakresie obowiązków miał m.in. nadzór nad należytym wykonywaniem pracy przez innych pracowników i z tego tytułu jest on odpowiedzialny za zaistnienie stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazywał, że nałożenie na niego kary za czyny, których nie popełnił i na ich popełnienie nie miał żadnego wpływu, jest rażąco sprzeczne z zasadami współżycia w społeczeństwie, a organy nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku uwzględniania słusznych interesów obywateli. Wywiódł ponadto, że przepisy art. 92 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 2 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym są niezbyt precyzyjne i nie wynika z nich jednoznacznie, że w każdym przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących czasu pracy, popełnionych przez kierowców, a także przez osoby pełniące nadzór, kara miałaby być nakładana na przedsiębiorcę. Zdaniem skarżącego, literalna treść tych przepisów budzi wątpliwości, gdyż mowa w nich, iż karę nakłada się na przedsiębiorcę lub podmiot realizujący przewóz, za który można uznać również pracownika-kierowcę. Wszystkich tych okoliczności nie uwzględniono w postępowaniu przed organami obydwu instancji. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzasadnił tym, że wyegzekwowanie kary, poprzez zajęcie i sprzedaż w drodze licytacji publicznej środków transportowych, może wyrządzić skarżącemu niepowetowaną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Do skargi dołączono też uwierzytelniony wyciąg z "Kontraktu menadżerskiego" zawartego w dniu 29 grudnia 2010 r. pomiędzy skarżącym a T. S., kserokopie oświadczenia J. K., S. J. oraz Z. C. z dnia 11 września 2010 r. oraz kserokopie umów o pracę z W. R. z dnia 15 lipca 2010r., z dnia 1 stycznia 2011 r. i z dnia 1 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dodał, że sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika lecz sam przedsiębiorca. W tych okolicznościach kara nie stanowi odpłaty za popełniony czyn ale ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji zamierzonego celu. W tym kontekście przedsiębiorca nie może zwolnić się od odpowiedzialności poprzez złożenie oświadczeń kierowców oraz deklarując niewiedzę. Na wezwanie Sądu, T. S. w piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę udzielenia mu pełnomocnictwa przez A. K. jest łączący go z tym przedsiębiorcą stosunek prawa pracy, co wyczerpuje treść art. 35 § 2 P.p.s.a. Ponadto przedłożył pełnomocnictwo procesowe z dnia 14 lipca 2011 r., wskazujące jako podstawę prawną przepis art. 35 § 2 P.p.s.a. Za pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. skarżący przesłał natomiast egzemplarz skargi podpisany osobiście. Na rozprawie przez Sądem T. S. przedłożył umowę o pracę, zawartą w dniu 30 czerwca 2011 r. z A. K. prowadzącym firmę "[...]" oraz podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił dodatkowo krótki czas działania firmy, akcentując deklarację skarżącego dotyczącą przestrzegania przepisów w przyszłości.