Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Radłów z dnia 26 lutego 2014 r., Nr 191/XXVIII/2014 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Rada Gminy Radłów w dniu 26 lutego 2014 r. podjęła uchwałę Nr 191/XXVIII/2014 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Opolskie w 2014 roku", zwanego dalej "Programem". Jako podstawę prawną swego działania Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 - zwanej dalej "ustawą"). W § 1 uchwały postanowiono, że określa się "Program" w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, natomiast w § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W treści "Programu" organ określił, że ma on zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich. Programem tym objęto następujące kwestie, ujęte w rozdziałach 2-10 załącznika do uchwały: odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (§ 4-8); opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (§ 9); obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt (§ 10); poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 11); usypianie ślepych miotów (§ 12); wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (§ 13); zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 14); edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami (§ 15); finansowanie Programu (§ 16).
Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, opartą o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ odnotował, że Rada Gminy Radłów podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy i podniósł, że w ust. 2 i 5 tego przepisu określony został katalog koniecznych do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, natomiast brak choćby jednego z nich powoduje, że uchwała jest niepełna i jako niewyczerpująca delegacji ustawowej jest dotknięta wadą nieważności. Przytaczając brzmienie powyższych przepisów Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera części wymaganych elementów, bowiem Rada nie zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsca w określonym schronisku dla zwierząt oraz nie wskazała podmiotu upoważnionego do odławiania zwierząt. Zapisy § 6 i § 14 załącznika do uchwały są zatem sprzeczne z prawem. W § 6 postanowiono, że bezdomne zwierzęta odławiane będą przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w tym zakresie, spełniających wymagania określone w obowiązujących przepisach, na podstawie umowy zawartej z gminą na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych (ust. 1). Odłowione zwierzęta zostaną niezwłocznie przewiezione i umieszczone w schronisku dla zwierząt, prowadzonym przez podmiot, z którym zostanie zawarta przez gminę umowa w sprawie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami albo w przygabinetowym hotelu prowadzonym przez przedsiębiorcę, któremu zlecono wyłapywanie bezdomnych zwierząt (ust. 2). Zdaniem Wojewody, zapisy te są sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, gdyż nie wskazano konkretnego schroniska oraz konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Nie jest natomiast wystarczające wskazanie bliżej nieokreślonych podmiotów. W tym zakresie skarżący organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 852/13, w którym wskazano, że odpowiednia umowa powinna być zawarta już na etapie opracowywania projektu uchwały. Te same argumenty Wojewoda odniósł do zapisu § 14, w którym określono, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt gmina będzie realizować poprzez umowę zawartą z zakładem leczniczym. Zdaniem skarżącego nie stanowi to właściwej realizacji delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Skarżący podniósł, że wynika stąd tylko, iż zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jest realizowane przez bliżej niesprecyzowany podmiot. Tymczasem podmiot ten powinien być wskazany w treści uchwały, natomiast mieszkańcy Gminy, będący adresatem Programu, na podstawie zapisów uchwały powinni mieć możliwość ustalenia podmiotu, do jakiego należy się zwrócić w celu uzyskania pomocy dla bezdomnego lub rannego zwierzęcia. Niezależnie od tego Wojewoda stwierdził, że z uwagi na charakter norm zawartych w kwestionowanej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. W tym zakresie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13. Stosownie do tego zarzucił, że § 3 uchwały, w którym Rada postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem jej ogłoszenia, jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), wedle którego akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem Wojewody, należało uznać, że Rada niewłaściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów prawa wewnętrznego. W konsekwencji, wbrew obowiązującym wymogom uchwała nie została przeznaczona do publikacji w dzienniku urzędowym i nieprawidłowo określono datę wejścia w życie jej postanowień.