Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 18 maja 2011 r., Nr V.37.2011 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice Nr V.37.2011 z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Chrząstowice. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), "po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 77 z dnia 19 lipca 2011 r. pod pozycją 961. Systematykę uregulowań zawartych w uchwale przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w rozdziały, tj. Rozdział 1 "Postanowienia ogólne" - § 1, Rozdział 2 "Wymagania w zakresie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" - §§ 2 do 5, Rozdział 3 "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i gromadzenia nieczystości ciekłych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych" - §§ 7 do 13, Rozdział 4 "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego" - §§ 14 do 18, Rozdział 5 "Maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów oraz ilości odpadów wyselekcjonowanych, do których osiągnięcia zobowiązane są podmioty uprawnione" - § 19 do 20, Rozdział 6 "Inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami" - § 21, Rozdział 7 "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" - §§ 22 do 25, Rozdział 8 "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" - §§ 26 do 27, Rozdział 9 "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania" - § 29, Rozdział 10 "Postanowienia końcowe" - §§ 30 do 32. W skardze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowany akt stanowi wykonanie delegacji ustawowej, określającej materię, jaką pozostawiono do uregulowania radzie gminy, w drodze regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczącą kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wszystkie te kwestie będące przedmiotem upoważnienia ustawodawca nakazał objąć obligatoryjnie w regulaminie, a pominięcie któregoś z elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody, taka właśnie wadliwość kwestionowanej uchwały, skutkująca koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, dotyczy niewypełnienia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8, gdyż nie określono w niej terminów deratyzacji, poprzestając w § 29 jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż właściciele lokali użyteczności publicznej oraz budynków jednorodzinnych zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości w miarę potrzeby. Tymczasem z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 wynika wprost konieczność określenia terminów i obszarów obowiązkowej deratyzacji, co nie oznacza, że w razie występującej potrzeby właściwe podmioty nie powinny podjąć działań w kierunku przeprowadzenia deratyzacji, której termin nie jest przewidziany w regulaminie. Poza tym za istotnie naruszające prawo uznał organ nadzoru zapisy § 17 regulaminu, określającego obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie podpisywania umów, sprowadzające się do podania upoważnionemu podmiotowi zgodnej ze stanem ewidencji ludności liczby osób zamieszkujących na terenie nieruchomości lub gdy stan faktyczny różni się od niej, oświadczenia na piśmie o odstępstwach i ich przyczynie. Z kolei, właściciele nieruchomości prowadzący działalność gospodarczą lub instytucje zobowiązano do podania upoważnionemu podmiotowi informacji umożliwiających określenie pojemności pojemnika oraz obliczenia częstotliwości opróżniania. Zdaniem skarżącego, regulacja ta wykracza poza katalog spraw przekazanych radzie do uregulowania, gdyż ustawodawca nie upoważnił rady do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących udzielania określonego rodzaju informacji przy zawieraniu umów w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych. Wojewoda zaakcentował, że rozwiązanie legislacyjne polegające na szczegółowym określeniu katalogu spraw ujmowanych w regulaminie jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie w zakresie utrzymania czystości i porządku poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Obowiązki te zatem nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny, gdyż może prowadzić to do nadmiernej ingerencji w stosunki cywilnoprawne, jak ma to miejsce w tym przypadku. Kwestia zakresu informacji niezbędnych do zawarcia umowy o odbiór odpadów komunalnych jest wyłączna sprawa podmiotów umowy i brak jest podstaw, by aktem prawa miejscowego zobowiązywać którąkolwiek ze stron do ujawniania określonych danych. Ponadto, jako przekroczenie delegacji ustawowej Wojewoda uznał też zasadę zawartą w § 18 ust. 3 uchwały, że nieczystości ciekłe winny być wywożone do punktu zlewnego w Chrząstowicach, lub z uwagi na zasadę bliskości do najbliższego punktu zlewczego. W tym zakresie wywiódł, że w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest umocowania do wskazywania konkretnych punktów zlewczych czy zasad, na podstawie których taki punkt się ustala. Zdaniem Wojewody, taka regulacja z jednej strony prowadzi do pozbawienia aktu prawa miejscowego cech generalności, a z drugiej - w nieuzasadniony sposób ingeruje w zakres działalności podmiotu uprawnionego do odbierania nieczystości ciekłych, który powinien mieć swobodę wyboru w tym zakresie. Dalej organ nadzoru wywodził, że wyjście poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 stanowi też regulacja zawarta w § 26 ust. 1 pkt 10 uchwały, w którym określono zasady dopuszczalności hodowli gołębi w samodzielnych gołębnikach poza budynkiem mieszkalnym. Zdaniem skarżącego, upoważnienie ustawowe umocowuje radę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, jednak pod pojęciem "zwierzęta gospodarskie" nie należy rozumieć gołębi. Ustalając znaczenie tego pojęcia należy, według Wojewody, sięgnąć do definicji zawartej w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106 poz. 1002), wedle którego są to zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie, czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133 poz. 921), która w art. 2 pkt 1 i 2 wymienia te zwierzęta, w tym drób, ale nie zalicza do nich gołębi. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o jej oddalenie w całości, uznając zarzuty za nieuzasadnione, wywodząc, że w całości została zrealizowana dyspozycja z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podniosła, że obszary podlegające deratyzacji zostały określone poprzez przyjęcie kryterium własności lokali i budynków, a termin określony został jako stały, tj. w każdym czasie w miarę potrzeb. W tym zakresie Gmina wskazała, że taka zasada nie jest sprzeczna z powołaną delegacją, gdyż ta nie zobowiązuje do ustalenia konkretnych dat dziennych lub miesięcznych. Ustanowiony stały, całoroczny obowiązek deratyzacji może być w praktyce metodą skuteczniejszą niż okresowe jej przeprowadzanie, które - w przeciwieństwie do stałego obowiązku - nie musi być zbieżne z faktycznymi potrzebami. Odnośnie zarzutów dotyczących zapisu § 17 uchwały, wskazano, że stanowi on jedynie doprecyzowanie sposobu wykonania obowiązku w zakresie posiadania pojemników na odpady wynikającego z zasad określonych w regulaminie. Gmina wywiodła, że brak możliwości ustalenia u osób zobowiązanych stanu faktycznego warunkującego ich pojemność, czyniłby martwymi uchwalone zasady. Nie wkraczają one - jak uważa Wojewoda - w sferę praw i wolności w większym zakresie niż określony na podstawie delegacji ustawowej. Taka ingerencja stanowiłaby natomiast uregulowanie zasad i warunków zawierania umów z odbiorcami odpadów czy wybór tych podmiotów. Nie godząc się z zarzutem przekroczenia delegacji w § 18 ust. 3 uchwały, Gmina wywiodła, że ustalając w tym przepisie sposób pozbywania się odpadów ciekłych wskazano w formie przykładowej punkt zlewny w Chrząstowicach lub według wyboru inny punkt, realizujący zasadę bliskości z art. 9 ustawy o odpadach, mającego znaczenie ze względu na ochronę środowiska. Ta sama zasada ma zastosowanie w odniesieniu do wskazania jednego składowiska odpadów, lepszego z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie zostały też wyeliminowane cechy generalności, skoro jako kryterium wyboru została jedynie wskazana zasada bliskości, przy jedynie przykładowym wskazaniu zlewni spełniającej to kryterium, poprzez użycie określenia "lub". Za nieuzasadniony uznała też Gmina zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej zapisem odnoszącym się do gołębi. W tej kwestii wskazała, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zwierzęta gospodarskie" na potrzeby ustawy o czystości i porządku w gminach, to należy dokonać jego wykładni na gruncie języka polskiego, gdyż przemawia za tym niejednolitość uregulowań ustawowych, w których - w zależności od kontekstu i celu regulacji - w jednych przypadkach zalicza się gołębie do drobiu, jak ma to miejsce w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorob zakaźnych, natomiast w innych - do ptaków ozdobnych, jak w ustawie z dnia 7 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Na tej podstawie Gmina wywiodła, że wykładnia celowościowa i językowa przemawia za tym, że w rozumieniu ustawy o czystości i porządku w gminach gołębie winny być zaliczone do zwierząt gospodarskich, gdyż celem delegacji z tej ustawy jest wprowadzenie ograniczeń w szczególności dla osób, które na terenie zabudowy mieszkaniowej utrzymują zwierzęta nienależące do zwierząt domowych, a których utrzymanie może wymagać szczególnych warunków i stwarzać uciążliwość dla mieszkańców.