Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr 183/Or/2015 w przedmiocie trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wydał 23 kwietnia 2015 r. zarządzenie Nr 183/0r/2015 w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (dalej: zarządzenie). W podstawie prawnej powyższego aktu wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. - zwanej dalej u.d.i.p.), jak też art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą). W przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zdefiniował m.in. pojęcie "dodatkowych kosztów", "dodatkowych kosztów rzeczowych" i "dodatkowych kosztów osobowych." Określił tryb ustalania wysokości opłat odpowiadających dodatkowym kosztom ponoszonych przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Uzasadniając wydanie zarządzenia podano, iż opłaty pobierane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. z tytułu dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej winny zawsze zostać powiązane z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Koszty te mogą mieć charakter rzeczowy lub osobowy i być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnianiu informacji publicznej. W szczególności dotyczy to opłaty dodatkowej pobieranej z tytułu wykonywania przez pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowych czynności uzasadnionych koniecznością realizacji pracochłonnego żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Wskazano, że nie ma podstaw prawnych dla ustalania zryczałtowanej stawki dodatkowych kosztów dla wszystkich rodzajów dodatkowych czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Odnotowano, iż zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, określającym podział zadań i odpowiedzialności w toku ustalania opłat odpowiadających dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji.
Zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie Opolskiemu w celu zbadania jego legalności przez organ wykonawczy gminy Kędzierzyn-Koźle w dniu 25 czerwca 2015 r. (data wpływu wersji elektronicznej), natomiast oryginał wpłynął do organu nadzoru 29 czerwca 2015 r.
Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 15 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda, kwestionując zarządzenie podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy prawa miejscowego i akty kierownictwa wewnętrznego muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wyposażył organów samorządu terytorialnego w kompetencję do uszczegóławiania aktem wewnętrznym zasad ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej. Wojewoda wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązek udostępniania informacji publicznej został nałożony na szeroki krąg podmiotów dysponujących tą informacją (art. 4 u.d.i.p.), w tym również na organy samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1). Ustawodawca, na mocy art. 7 ust. 2 u.d.i.p., wprowadził zasadę, że dostęp obywateli do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem wynikającym z art. 15 u.d.i.p., który przewiduje możliwość obciążenia wnioskodawcy opłatą za poniesione przy jej udostępnieniu dodatkowe koszty wynikające ze wskazanej przez niego formy lub sposobu jej udostępnienia. Wobec tego uznał, że zarządzenie podjęte zostało bez podstawy prawnej, gdyż w dniu jego wydania nie było w obowiązującym prawie przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do podejmowania aktów prawnych określających tryb ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Odnotował, że wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można obciążyć wnioskodawcę opłatą odpowiadającą dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej, jednakże ustawodawca nie sformułował żadnego upoważnienia do wydawania przez organ wykonawczy gminy aktu wewnętrznego dookreślającego zasady ustalania tej opłaty. Nadto również wskazane jako podstawa prawna tego aktu artykuły 31 i 33 ust. 3 ustawy nie zawierają umocowania organu wykonawczego gminy do wydania aktu niższego rangą, dotyczącego zasad ustalania dodatkowych opłat za udostępnienie informacji publicznej. Z treści art. 31 wynika wyłącznie kompetencja wójta do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowania jej na zewnątrz, natomiast art. 33 ust. 3 stanowi, iż wójt jest kierownikiem urzędu.